III SA/Kr 474/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Piotr Lechowski Protokolant Bernadeta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 27 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją wydaną w dniu [...].03.2007 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 122, poz.851 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, póz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 1321, póz. 1115 ) po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Nr [...] z dnia [...] .04.2006 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. stwierdzającej brak u skarżącego choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu wymienionej w póz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu RM z 1983 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W toku postępowania ustalono, że A. B. pracował w następujących zakładach pracy: w Zakładach [...] w K. w okresie od [...].1951 r. do [...] 1954 r., (z okresu tego brak informacji o narażeniu zawodowym), w Hucie [....] (obecnie [...] SA) w K. w okresie od [...].1954 r. do [...].1972 r. kolejno na stanowiskach: mistrza Wydziału Siłowni, p.o. Kierownika Oddziału Badań I Pomiarów Elektrycznych oraz elektryka wydziału w Wydziale Przygotowania Węgla (w narażeniu na hałas dochodzący do 107 dB) oraz w Zakładzie [...] w K. w okresie od [...].1972 r. do [...].1990 r. jako starszy projektant (bez narażenia na czynniki szkodliwe dla zdrowia). A. B. był badany przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy a następnie przez Instytut Medycyny Pracy w S., które wydały orzeczenia z daty [...].03.2000 r. i [...].08.2000 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. IMP z S. sprecyzował, że orzeczenie oparto na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej, która to wykazała obustronny niedosłuch typu odbiorczego, niemniej jednak o wielkości nie dającej podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu (średnie ubytki słuchu wynosiły dla ucha prawego 21 dBA dla ucha lewego 19 dBA). Orzeczenia te były następnie uzupełniane poprzez dodatkowe wyjaśnienia uzyskane z MOMP ([...].07.2006r. oraz [...].11.2006r.) oraz z IMP ([...].08.2006r.) W oparciu o te orzeczenia lekarskie oraz ustalenia dotyczące środowiska pracy orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u A. B. choroby zawodowej z póz. 15 wykazu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. wnosząc o uchylenie decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. podniósł, że badający odczytując ubytek słuchu z audiogramu po 65 dB dla 4000 Hz a następnie określając poziomą kreską 30 dB na wiek winien był pozostały ubytek przypisać hałasowi. Następnie zarzucił, że wydając decyzję pominięto orzeczenie z roku 1981, które to orzeczenie stwierdzało, że skarżący zaliczony został do inwalidów. W orzeczeniu IMP z 2000 oraz z 2006 r. nie podano całkowitego niedosłuchu jak też błędnie odczytano, że próg niedosłuchu (21 i 19 dB) określany jest niedosłuchem audiometrycznym i nie odpowiada pojęciu choroby. Wskazał również, że w piśmie z [...].11.2006 r. MOMP wskazywał na ślimakową lokalizację niedosłuchu czyli na objaw Metza a odmienność wyniku w porównaniu z wynikiem IMP uzasadnił odległością czasową 7 miesięcy między badaniami. Wskazał, że podaje się również tutaj pierwsze ujawnienie stwierdzonej wielkości ubytku słuchu - 65 dB. Podsumowując skargę A. B. wskazał, iż orzeczenia powyższe są w dużym stopniu rozbieżne. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosząc o oddalenie skargi podniósł, iż bezspornym jest, że u skarżącego rozpoznano w 2000 r. niedosłuch obustronny typu odbiorczego. Pierwsze badanie audiologiczne zostało przeprowadzone w 1999 r. tj. 27 lat od ustania ekspozycji na hałas. Ocena warunków pracy zawodowej po roku 1972 r. wskazuje, że warunki pracy nie mogły się przyczynić do powstania niedosłuchu. Brak jest jakichkolwiek obiektywnych dowodów na to, że uszkodzenie słuchu powstało w czasie pracy zawodowej w latach 1951-1972 r. Przeciwko zawodowej etiologii przemawia także fakt pozaślimakowej lokalizacji niedosłuchu. Uszkodzenie tego typu nie jest skutkiem działania hałasu i wskazuje na udział innych czynników o etiologii pozazawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze im.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 tej ustawy sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez wzglądu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa W ocenie Sądu obie wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszaj ą prawo. Wobec treści § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 132, póz. 1115) w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach stanowiącego, że "postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów" - przedmiotowa sprawa rozpatrywana jest na gruncie stanu prawnego wynikającego z Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, póz. 294 z późn zm.) Stosownie do treści § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej rozporządzenia, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia, pomimo, że były uzupełniane. Co więcej, orzeczenia te zawierają zasadniczą wzajemną sprzeczność, której zdaniem Sądu nie wyjaśniono w sposób wystarczający, co powoduje wątpliwości co do rzetelności i wiarygodności sporządzonych opinii. Chodzi mianowicie o rozbieżność w diagnozie dotyczącą charakteru niedosłuchu, gdyż [...] Ośrodek Medycyny Pracy K. wskazał, że w przypadku skarżącego mamy do czynienia ze ślimakową lokalizacją niedosłuchu ze względu na obecność odruchów z mięśnia strzemiączkowego dla częstotliwości 4000 Hz, co przy podwyższonym progu słyszenia dla wysokich częstotliwości (65 dB dla 4000 Hz) wskazuje na obecność objawu wyrównania głośności w uchu prawym i w uchu lewym czyli na objaw Metza, a Instytut Medycyny Pracy wskazał na pozaślimakową lokalizację niedosłuchu i stanowczo wykluczył u badanego występowanie objawu Metza. Wyjaśnienia MOMP, iż powodem tak istotnej różnicy w diagnozie jest odległość czasowa badania (blisko rok) nie jest zdaniem Sądu wystarczająca. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Trzeba pokreślić wyjątkowy charakter niniejszej sprawy, w której do dodatkowych wyjaśnień lekarskich doszło dopiero w 6 lat od przeprowadzonego badania lekarskiego, przy czym powody nie uznania zawodowego charakteru stwierdzanego niedosłuchu w owych "uzupełnieniach" czy "dodatkowych wyjaśnieniach" zupełnie się zmieniły. W uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich z 2000r. znalazły się tezy sprzeczne z prawem, powołano się bowiem na przesłankę zbyt małej wielkości ubytku słuchu. Tymczasem jak wiadomo choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie powołując się na wielkość niedosłuchu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych na co wskazuje wprost treść orzeczenia MOMP w K. z dnia [...].03.2003: "stopień obustronnego niedosłuchu typu odbiorczego nie daje podstaw do uznania go za chorobę zawodową." Podobnie w orzeczeniu IMP w S. stwierdzono, że: wielkość ubytków słuchu u skarżącego zgodnie z obowiązującymi kryteriami orzeczniczymi nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu". Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, póz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". W uzupełniających opiniach pochodzących z 2006r. argumentacja lekarska uległa zmianie. Nie powołano się na wielkość ubytku słuchu, lecz wskazano na inne czynniki, które zdaniem lekarzy świadczą o niezawodowym charakterze niedosłuchu. Już sam ten fakt podważa wiarygodność tych uzupełniających opinii, bez przeprowadzenia dodatkowych badań uzasadniono bowiem poprzednią diagnozę zupełnie innymi okolicznościami. Zwraca uwagę zwłaszcza fakt, że pomimo wątpliwości i sporu dotyczącego charakteru rozpoznanego schorzenia słuchu (sowa czy pozaślimakowa lokalizacja niedosłuchu), nie przeprowadzono ponownego badania lekarskiego. W ocenie Sądu rozpoznając ponownie sprawę organy winny przede wszystkim skierować skarżącego raz jeszcze na badanie słuchu z tego powodu, iż pierwsze badanie zostało dokonane na przełomie roku 1999 i 2000, wskazane w nim przesłanki niezawodowego charakteru niedosłuchu opierające się na wielkości niedosłuchu były niezgodne z prawem, orzekanie przez organ administracyjny miało miejsce dopiero w 6 lat później, a w uzupełniających opiniach lekarskich zachodzą sprzeczności nie dające się usunąć bez ponownego badania lekarskiego. Zachodzi zatem potrzeba ponownego przeprowadzenia badania lekarskiego skarżącego i wydania orzeczeń lekarskich, które spełniać będą wymogi ustawowe w zakresie wykazania stanu chorobowego skarżącego. Dopiero na podstawie uzyskanych na ich podstawie wyników organy będą mogły samodzielnie ustalić czy zachodzi u skarżącego przypadek choroby zawodowej, o której mowa w pkt 15 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Stwierdzone wyżej uchybienia organów orzekających w sprawie, które stanowią naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz uchybienia procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy są podstawą do uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co wyrażono w sentencji orzeczenia.