III SA/Kr 482/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner NSA Piotr Lechowski spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. J. i P. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 18 lutego 2008 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania P. J. i A. J., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] 2007 r. znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów gminy K., obręb S. w zakresie działki ewidencyjnej Nr 25. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej K., obręb S. - P. J. i A. J., wpisani byli jako współwłaściciele działki ewid. Nr 25 o pow. 0,04 ha. Starosta Powiatu, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia [...] 2007 r. z powołaniem m.in. na przepisy § 9 ust. 1, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i 2 oraz § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów obręb S., gmina K. zmiany polegającej na tym, że działka ewid. 25 o pow. 0,04 ha zaliczona do klasy Ł IV użytków gruntowych, została oznaczona jako działki ewid. 25/1 o pow. 0,04 ha przy pozostawieniu tego samego użytku oraz działka 25/2 o pow. 0,0039 ha i użytku Ps IV. Za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjął Starosta opracowanie geodezyjno-kartograficzne wraz z wykazem zmian gruntowych przyjęte do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 30.11.2004 r. za nr [...]. Z opracowania tego wynika, że dotychczasowa działka ewidencyjna 25 przedzielona jest działką ewidencyjną 30, co zdaniem Starosty uzasadniało wprowadzenie zmian w ewidencji. W odwołaniu od tej decyzji P. J. i A. J. podnosili, że zmiana w operacie ewidencji została przeprowadzona bez obmiarów w ich obecności, co narusza ich prawo własności, a działka 25 stanowi 1/3 pierwotnego gruntu podzielonego na 3 parcele. Podnosili też, że nie otrzymali mapy z wykazem zmian stanowiącej załącznik do decyzji. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poczynił ustalenie dalsze, z którego wynika, że na nowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 powstałej w trakcie odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków "ciągłość granic działki 25 została przerwana wodą oznaczoną nr działki 30". Zdaniem organu odwoławczego zmiana została wprowadzona w celu dostosowania operatu ewidencji gruntów do zgodności z treścią § 9 ust. 1 powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika ciągłość granic działek ewidencyjnych "jednorodnych prawnie". Organ odwoławczy podkreślił, że składający odwołanie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, z czego nie skorzystali. Podkreślono, że dokonana zmiana nie zmienia granic ewidencyjnych oraz ogólnej powierzchni, a oparta jest na dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli P. i A. małż. J. Nie formułując wniosków skargi co do zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli, że dokonana w trybie administracyjnym zmiana w operacie ewidencji gruntów narusza ich prawo własności. Skarżący podnosili przedkładając kserokopię odpisu z księgi wieczystej, że nabyli parcelę l. kat. 49/3 o powierzchni 566 m2,, która według danych z ewidencji zmniejszyła się do "439 m2", a o tym, że ciek wodny dzieli ich działkę na dwie części dowiedzieli się dopiero z decyzji. Podnosili, że za powierzchnię stanowiącą wodę pierwotnie zapłacili. Na rozprawie skarżąca podniosła, że ciek wodny w dalszym biegu przecina działki sąsiadów, które nie są z tej przyczyny rozdzielone. Wskazywali, że "powierzchnia działki stanowi 1/3 gruntu podzielonego na trzech właścicieli", pozostałe działki są zagospodarowane budynkami, i winien być dokonany ponownie obmiar tych trzech działek. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując dotychczasowe ustalenia organ podkreślił, że suma powierzchni powstałych działek 25/1 i 25/2 odpowiada powierzchni dotychczasowej, a wprowadzenie zmiany z urzędu w oparciu o przyjęte do zasobu geodezyjnego opracowanie wynikało z obowiązku utrzymania ewidencji gruntów w stanie aktualności tj. zgodności ze stanem prawnym i faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn innych niż przytoczone na jej poparcie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przedmiotem kognicji Sądu, jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – sprawując tę kontrolę, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku wyrażonego na wstępie. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa Sąd uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania), jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje wydane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.), Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) zwane dalej Rozporządzeniem. W myśl przepisu § 47 ust. 3 Rozporządzenia w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga dodatkowych wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie o zmianach w ewidencji gruntów decyzją Starosty wskazuje, iż organ wybrał tryb postępowania administracyjnego dla wprowadzenia zmiany aktualizującej ewidencję. Wybór drogi postępowania administracyjnego implikuje jednak konieczność stosowania przepisów kpa a w szczególności art. 7 i 77 kpa. Przepisy te obligują organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy oraz do wyczerpującego zebrania w tym celu i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono te reguły w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjść należy od przypomnienia, że Rozporządzenie w przepisie § 9 ust. 1 definiuje działkę ewidencyjną jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Wynika z tego, iż działki ewidencyjne sąsiadujące ze sobą i będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób, nie powinny być wyróżniane jako działki odrębne. Jest to zatem przepis, który może stanowić podstawę do wprowadzania zmiany polegającej na stworzeniu jednej działki ewidencyjnej, z dwóch sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych należących do tego samego podmiotu. Jednakże od tej samej zasady przepis § 9 ust. 2 w punktach 1-3 przewiduje wyjątki, kiedy to sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych wykazuje się jednak w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne. W szczególności w myśl przepisu § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia sąsiadujące ze sobą działki będące przedmiotem tych samych praw i władania wykazuje się w ewidencji jako działki odrębne, jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne przeznaczenie tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na różne nazwy urzędowe. Z przepisów Rozporządzenia wynika, iż rozróżnia ono pomiędzy użytkami rolnymi, do których m.in. należą rowy oznaczone symbolem – W (§ 68 ust. 1 pkt 7), a nie będącymi użytkami rolnymi, gruntami pod wodami w tym wodami powierzchniowymi płynącymi – Wp i stojącymi – Ws (§ 68 ust. 4 pkt 2 i pkt 3). Zarazem w myśl ust. 1 pkt 7 załącznika Nr 6 do Rozporządzenia regulującego zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, do gruntów pod rowami zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcję urządzeń melioracji wodnej dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej. Z powyższych regulacji wynika, iż rowem w świetle ewidencji gruntów, jest tylko rów otwarty pełniący funkcję urządzenia melioracji wodnej dla gruntów wykorzystywanych przy produkcji rolniczej, oraz że sam charakter użytku rolnego jako rowu nie przesądza o jego wyróżnieniu jako odrębnej działki ewidencyjnej, jeżeli stanowi przedmiot tych samych praw i władania co sąsiadujące z nimi działki. Do takiego wyróżnienia w postaci odrębnej działki konieczne jest spełnienie przesłanek przewidzianych § 9 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia. Oczywiście odrębną działkę ewidencyjną stanowi użytek rolny o charakterze rowu, jeżeli jest przedmiotem praw innych i władania, niż sąsiadująca z nim co najmniej z jednej strony działka. Wgląd w akta sprawy dowodzi, iż organ I instancji zawiadomieniem z dnia 19.11.2007 r. (k. 6 akt) powiadomił "o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nadania numeru działki ewidencyjnej dla części działki ewid. 25, znajdującej się poza drogą a włączoną znakiem przehaczenia (Z) do działki macierzystej ....". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przyjął ustalenie, że "grunt oznaczony jako działka ewid. 25 nie jest obszarem ciągłym, a ciągłość tą przerywa droga posiadająca odrębne oznaczenie w ewidencji gruntów" i z tej przyczyny "dokonano zmiany powierzchni użytków w przedmiotowej działce, która została rozliczona zgodnie z mapą i wykazem zmian". Tymczasem na stanowiącym załącznik do tej decyzji wyrysie z wykazem zmian gruntowych przyjętym do zasobu dnia 30.11.2004 r. za Nr [...], działkę 25 "rozdziela" działka ewid. oznaczona jako "W-30" przy czym biegnie ona dalej pomiędzy innymi działkami. Wprawdzie organ Odwoławczy dostrzegł tę rozbieżność ale z kolei ustalił, że zmiana polegała na wprowadzeniu nowego oznaczenia działki 25, która "podzielona jest wodą płynącą o numerze działki 30". Z oznaczenia lit W-działki 30 na mapie wynika, iż jest to użytek rolny mający charakter rowu, a nie grunt pod wodą płynącą. Akta sprawy nie zawierają wypisu z rejestru gruntów dotyczącego dz. ewid. 30, obrazującego charakter tego użytku, a przede wszystkim nie zostało ustalone, komu przysługują prawa do tego użytku i kto nim włada. Wielokrotnie zwracał Sąd administracyjny uwagę, że przyjęcie dokumentu geodezyjno-kartograficznego do zasobu nie zwalnia organów od oceny czy dokument ten stanowi wystarczającą i samoistną podstawę do wprowadzania zmiany aktualizacyjnej ewidencji na podstawie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W sprawie nie zostało ustalone, czy grunt objęty działką ewid. 30 jest czy nie jest jednorodny prawnie względem działki 25 i jaki jest rzeczywisty charakter tego użytku. Jeśli użytek ma charakter rowu to winny być wykazane przesłanki, na podstawie których oznaczony jest jako odrębna działka ewidencyjna, przy czym skarżący podnoszą, iż dzieli on faktycznie w dalszym przebiegu działki powstałe z ich nieruchomości, a nie łączyło się to z wprowadzeniem zmian w ewidencji, co do tych działek. Zgodnie z przepisem § 62 Rozporządzenia pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61 i określa w hektarach z dokładnością zapisu do 0.0001. Z przyjętej do zasobu mapy wynika, iż działce ewidencyjnej 25 o pow. 0.04 ha odpowiada działka 25/1 o pow. 0.0436 ha zaokrąglona do 0.04 ha. Natomiast działka 25/2 ma obszar 0.0039 ha. Brak było zatem podstaw do określenia nowego stanu ewidencji dla sumy tych działek jak 0.04 ha. Pomimo zatem, że dla przedmiotu wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie zmian aktualizujących ewidencję gruntów zbędne było – jak tego chcieli skarżący – ponowne dokonywanie obmiarów pierwotnie nabytej przez nich parceli l. kat 49/3 o pow. 566 m2, przed jej podziałem na 3 części, to niewątpliwie o powierzchni działki ewid. 25 decydują granice tej działki. Nie zostało zaś wyjaśnione w sprawie, czy użytek W-oznaczony jako działka 30, też jest przedmiotem własności skarżących i ich władania, tylko z uwagi na spełnienie przesłanek z § 9 ust. 2 pkt 3 podlega oznaczeniu jako odrębna działka ewidencyjna, czy też stanowi odrębny przedmiot prawa własności i władania. W tej sytuacji obszar odpowiadający działce 25/2 stanowił by w istocie nową działkę objętą prawem własności skarżących. Nie miały by zatem zastosowania zasady oznaczania działek powstałych z podziału nieruchomości przewidziane § 9 ust. 5 Rozporządzenia, a działka podlegała by wyróżnieniu wg. reguły § 9 ust. 4. Niewyjaśnienie wyżej wskazanych okoliczności faktycznych stanowi uchybienie przepisom art. 7, 77 i 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Mając na uwadze treść zmian wprowadzonych uchylonymi decyzjami, na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że nie mogą być wykonane.