III SA/Kr 483/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 lutego 2006r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata – P. K. Kancelaria Adwokacka w K., ul. [...] koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 240,- (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, podwyższone o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązujące w dniu orzekania o tych opłatach. Prezydent Miasta K. po rozpoznaniu wniosku S. K. decyzją z dnia [...].12.2005 r. znak [...], odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 71, póz. 734 z p. zm.) oraz §2, 3, 4, 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r., nr 156, póz. 1817 z p. zm.) a także art.104, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, póz. 1071 z p. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że skarżąca zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej 38 m2. Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc-listopad 2005 r. wynosi [...] zł (po przeliczeniu -zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej ze stawki [...] zł do stawki [...] zł obowiązującej w mieszkaniowym zasobie gminy). Dochody skarżącej z gospodarstwa domowego uzyskane w okresie trzech pełnych miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku wyniosły [...] zł, miesięcznie [...] zł. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych -dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Od 1 marca 2004 r. najniższa emerytura wynosi [...] zł. Dochód skarżącej przekroczył, zatem kryterium dochodowe o [...]zł. Zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy, jeżeli dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek obniża się o tę kwotę. W celu określenia wysokości dodatku mieszkaniowego organ wydatki mieszkaniowe tj. [...] zł. pomniejszył o opłatę za prąd na klatce schodowej w wysokości [...] zł, (zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, składnik ten nie podlega dofinansowaniu). Zatem wydatki mieszkaniowe wynoszą [...] zł. Zgodnie z § 3 ust. 1, ust 2 i 3 rozporządzenia, do obliczonych wydatków należy dodać wydatek z tytułu braku wyposażenia lokalu w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania w wysokości 5 kWh energii elektrycznej wg rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej: 5 kWh x 0,33 zł x 35.00 m2 = 57,75 zł, wydatek z tytułu braku wyposażenia lokalu w instalację ciepłej wody w wysokości 20 kWh energii elektrycznej wg rachunku za ostatni okres rozliczeniowy z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych na każdego członka gospodarstwa tj.: 20 kWh x 0,33 zł x 1 osoba = 6.60 zł oraz wydatek z tytułu braku wyposażenia lokalu w instalację gazu przewodowego w wysokości 10 kWh energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym wg rachunku za ostatni okres rozliczeniowy z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kWh na każdą dodatkową osobę tj. : 10 kWh x 0,33 zł x 1 osoba = 3,30 zł. W związku z powyższym łączna kwota wydatków za ostatni miesiąc wynosi [...] zł. (184,30 zł + 57,75 zł + 6.60 zł + 3,30 zł = [...] zł). Organ wskazał, że w zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków, a więc jest to kwota [...] zł. (251,95 zł x 0,9 =[...] zł). Z uwagi na fakt, iż powierzchnia użytkowa zajmowanego przez skarżącą lokalu (38,00 m2) jest większa od powierzchni normatywnej, która zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dla gospodarstwa 1-osobowego wynosi 35.00 m2, obliczone wydatki należy przeliczyć na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy; wydatki na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu oblicza się dzieląc wydatki na lokal zajmowany przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię użytkową lokalu: (226,76 zł: 38,00 m2) x 35.00 m2 = [...] zł Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20 % dochodów w przypadku gospodarstwa 1 - osobowego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ponieważ kwota stanowiąca 20% dochodów gospodarstwa domowego (1168,92 zł x 20% = [...] zł) jest wyższa niż kwota wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu, dodatek mieszkaniowy nie przysługuje ([...] zł > [...] zł.). W tej kwestii organ przyznający dodatki mieszkaniowe nie ma możliwości działania uznaniowego. S.K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnioskując o zastosowanie do obliczenia wydatków rzeczywistej stawki czynszu. Podniosła, iż mieszkanie zajmuje od roku 1954 na podstawie decyzji wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].06.1954 r. nr [...]. i w tym czasie kamienica, w której lokal się znajduje, była w zasobach miasta K. W latach 90 kamienica została sprywatyzowana i skarżąca stała się najemcą w prywatnej kamienicy. Skarżąca wskazała, iż w decyzji przyjęto do obliczeń stawkę czynszu w wysokości [...] zł za m2. Od 1 stycznia 2006 r. właściciel kamienicy podniósł wysokość czynszu do [...] zł za m2, a więc prawdziwa stawka jest trzykrotnie większa niż przyjęta przez organ. Skarżąca powołała się także na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22.02.2006r. znak [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtarzając argumentacją organu I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. W dacie złożenia wniosku kwota najniższej emerytury wynosiła 562, 58 zł, a zatem jej 175% to 984,50zł. Artykuł 5 ust. 1 ustawy stanowi, iż normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, (...) w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać dla jednoosobowego gospodarstwa 35 m2. Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% lub 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą wynosi 38 m2, nie przekracza, zatem normatywnej powierzchni więcej niż 30%. SKO wskazało, że zgodnie z art.3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Zgodnie, zatem ze wskazaną definicją ustawową, dochodem będą wszelkie faktyczne wpływy niezależnie od źródła pochodzenia z wyjątkiem wyraźnie przez ustawę wymienionych. Dochód stanowi również wypłacany zasiłek pielęgnacyjny. Miesięczny dochód uzyskiwany przez skarżącą wynosi [...] zł i przekracza 175% najniżej emerytury, czyli kwotę [...] zł. Ponieważ skarżąca zamieszkuje w lokalu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, to zdaniem SKO należało zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 6 ustawy przyjąć do obliczeń stawkę czynszu 3,85 zł za m2 mieszkania. Wydatki ponoszone przez skarżącą na zajmowany lokal wynoszą [...] zł, z tym, że w myśl §2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, do podstawy obliczenia dodatków mieszkaniowych przyjmuje się jedynie 90% naliczonych i poniesionych wydatków, co w niniejszej sprawie wynosi [...] zł. Wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20 % dochodów w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego (art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, wydatki na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu oblicza się dzieląc wydatki na lokal zajmowany przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten 'sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię. Obliczone w ten sposób wydatki na normatywną powierzchnię użytkową wynoszą w przedmiotowej sprawie [...] zł. Obliczając dodatek mieszkaniowy należy od wydatków na normatywna powierzchnię: [...] zł odjąć 20% z [...] zł-miesięczny dochód gospodarstwa ([...]zł). Ponieważ kwota stanowiąca 20% dochodów gospodarstwa domowego jest wyższa niż kwota wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu, dodatek mieszkaniowy nie przysługuje (1168,92 zł x 20% = [...]zł). Organ odwoławczy odniósł się do wniosku skarżącej, iż powinien zastosować do obliczeń dodatku mieszkaniowego stawkę rzeczywistą czynszu. Wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Ponieważ skarżąca zamieszkuje w lokalu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, należało zgodnie z dyspozycja art.6 ust. 1 przyjąć stawkę 3,85 zł za m2 mieszkania. Organ wskazał, że ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania wydatków mieszkaniowych, nie pozostawiają organowi orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Na powyższą decyzję S.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła, że SKO ograniczyło się do powtórzenia uzasadnienia decyzji organu l instancji i nie ustosunkowało się do podstawowego zarzutu zawartego w odwołaniu, iż zajmuje lokal na podstawie ważnej decyzji administracyjnej z dnia 30.06.1954 r. a wówczas kamienica, w której znajduje się mieszkanie była w komunalnych zasobach mieszkaniowych. Zgodnie z art.7 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych z dnia 2 lipca 1994 r. w dalszym ciągu podstawą wynajmu lokalu jest decyzja Prezydium WRN. Jest, zatem oczywiste dla skarżącej, że jeżeli zajmuje lokal na podstawie ważnej decyzji administracyjnej, to w konsekwencji organ nie może traktować skarżącej jak osobę wynajmującą lokal na podstawie prywatnej umowy z właścicielem, bo takiej umowy nie zawierała. W związku z powyższym wnioskowała, aby do obliczeń dodatku mieszkaniowego przyjąć stawkę rzeczywistą czynszu. Mieszkając w tym samym lokalu od 52 lat bez zmiany prawa najmu jest inaczej traktowana niż obywatele, którzy zajmują lokale w kamienicach niesprywatyzowanych. Zdaniem skarżącej takie postępowanie jest niezgodne z Konstytucją RP a zwłaszcza z art.2, 32 ust.1 oraz art.67ust.1. Skarżąca podniosła, iż jest osobą schorowaną i w podeszłym wieku. Dlatego zawnioskowała, aby dodatek mieszkaniowy obliczyć uwzględniając obecny realny czynsz, który wynosi [...] zł, co stanowi prawie 40 % jej renty po ostatniej podwyżce. Podniosła również, że dochód w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest dochodem w rozumieniu dochodu ZUS i urzędów skarbowych. W tym konkretnym przypadku dochód (faktycznie skarżąca otrzymywała "na rękę" [...] zł, a dochód, który przyjmowany był do obliczeń dodatku mieszkaniowego określono w wysokości [...]zł). W odpowiedzi na skargę SKO wnosząc o jej oddalenie podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów odmiennych, aniżeli podnosi skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 20.07.2005 r., l FSK 68/05, LEX nr 172990). Zgodnie, bowiem z art. 134 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 2.11.2005 r., l FSK 264/05, LEX nr 187951). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 (Dz.U. z dnia 18 maja 2006 r. Nr 84, póz. 587) stwierdził, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, póz. 1817) jest niezgodny z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z treści zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 lutego 2006 r. jak i utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 r. o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego wynika, że przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, objęty przytoczonym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, stanowił podstawę prawną zawartego w nich rozstrzygnięcia o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Powołany § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych utracił swoją moc z dniem 18 maja 2006 r. Jak wskazano powyżej, sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji administracyjnych jedynie, co do ich zgodności z prawem biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie jednak do art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja,1 może stanowić podstawę wznowienia postępowania. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wprawdzie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany po rozstrzygnięciu sprawy zaskarżoną decyzją, jednakże okoliczność ta nie stanowi przeszkody do uznania, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu, w wypadku zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 145a § 1 kpa należy przyjąć, że uzasadnia ona uznanie, że doszło do "naruszenia prawa", o którym mowa w 145 § 1 pkt b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także wtedy, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą po wydaniu zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, LEX 38847). W dalszym postępowaniu organ rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego winien ustalić wysokości tego dodatku lub też odmówić jego przyznania, wprost na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego określonych w szczególności w art. 7, 77, 80 i 107 kpa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu wyznaczonego adwokata orzeczono na podstawie art.250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. -Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2002 r, nr 123, póz. 1058 z p. zm.), określając ich wysokość na podstawie §19 pkt 1 i §18 ust 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., nr 163, póz. 1348 z p. zm.).