III SA/Kr 486/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Ewa Michna, , po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji. Zaskarżonym przez M. K. (dalej skarżąca), działającą przez pełnomocnika córkę J. K., postanowieniem, wydanym na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, 148 § 2 i 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 12 września 2016 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia 15 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego M. K. w okresie od dnia 1 sierpnia 2009 r. do dnia 31 maja 2015 r. w wysokości [...]zł miesięcznie w łącznej wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. nr [...] uznał wypłacone skarżącej w okresie od dnia 1 sierpnia 2009 r. do dnia 31 maja 2015 r. świadczenie rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości [...] zł, miesięcznie [...] zł, za świadczenie nienależnie pobrane. Skarżąca nie odwołała się od ww. decyzji. Pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej – J. K. - wniosła do Burmistrza Miasta wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną wyżej wymienioną decyzją. Za podstawę wznowienia wskazała okoliczność uzyskania od brata T. K. informacji mającej znaczenie dla sprawy, która istniała w dniu wydania decyzji, a o której organ I instancji nie miał wiedzy. Wskazała, że T. K. w oświadczeniu (załączonym do wniosku o wznowienie) wyjaśnił, że jego matka – skarżąca, a zarazem matka pełnomocnika, zawiadomiła Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej o śmierci męża (a ojca pełnomocnika) zaraz po tym zdarzeniu. Okoliczność ma znaczenie w ocenie pełnomocnika, gdyż w uzasadnieniu decyzji orzekającej o nienależnie pobranym świadczeniu przez skarżącą organ wskazał, że istotne znaczenie dla sprawy ma fakt, iż skarżąca nie zawiadomiła organu I instancji o śmierci męża. Skoro powyższe nie polega na prawdzie, to zdaniem pełnomocnika skarżącej, brak podstaw do przyjęcia, że wypłacone świadczenie rodzinne było świadczeniem nienależnie pobranym. Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 12 września 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia z uwagi na niezachowanie przez skarżącą miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie. Podniósł, że skarżąca w dacie wydania decyzji ustalającej świadczenie nienależnie pobrane, tj. w dniu 15 czerwca 2015 r., miała wiedzę o okoliczności, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania, tj. fakcie poinformowania organu o zgonie męża, więc nie został zachowany termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. W zażaleniu od ww. postanowienia, pełnomocnik skarżącej zarzucił niewyjaśnienie przez organ I instancji stanowiska, że skarżąca w dacie 15 czerwca 2015 r. miała wiedzę w przedmiocie okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w świetle okoliczności, iż nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Działała przez pełnomocnika, który nie miał wiedzy, że skarżąca zawiadomiła organ o śmierci męża, gdyż nie było go przy tym zdarzeniu. Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. W jego uzasadnieniu SKO wskazało, że we wstępnej fazie postępowania regulującego stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek (art. 145 lub 145a k.p.a.), czy w świetle twierdzeń w ich zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Konsekwencją uznania, że wniosek został złożony po terminie jest odmowa wznowienia następująca w formie postanowienia, które oznacza, iż organ nie przechodzi do drugiego etapu postępowania, w którym badane są przyczyny wznowienia i rozstrzyga się co do istoty sprawy, względnie odmawia wznowienia (art. 149 § 2 i 3 k.p.a.). Podana przez skarżącą przyczyna wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją to (w ocenie strony) okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji nieznana organowi, który wydał decyzję – jest przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przy czym uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji ze względu na istotne wady postępowania decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności, przy zasadzie stabilności decyzji, statuowanej w art. 16 k.p.a. uzależnione jest od zachowania terminu do dokonania czynności inicjującej ten tryb. Istotne jest ustalenie, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, przy czym przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. przysługuje skarżącej, a nie jej córce J. K. Tym samym otwarcie biegu miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie z art. 148 § 1 k.p.a. rozpoczyna się od momentu powzięcia przez stronę (skarżącą) a nie jej pełnomocnika (córki) informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia jest fakt, że skarżąca telefonicznie poinformowała pracowników organu pierwszej instancji o śmierci jej męża. Z tego względu bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie w oparciu o ww. okoliczność rozpoczyna się od momentu, kiedy strona tę decyzję otrzymała i mogła się z nią zapoznać. Decyzja z dnia 15 czerwca 2015 r. została skutecznie doręczona stronie w dniu 1 lipca 2015 r. Wobec tego bieg terminu z art. 148 § 1 k.p.a. należy liczyć od dnia 1 lipca 2015 r., a koniec terminu przypadał na dzień 1 sierpnia 2015 r. Wniosek został nadany w dniu 3 września 2016 r., zatem po terminie. Fakt ustanowienia przez stronę pełnomocnika w sprawie nie daje podstawy do stwierdzenia, że strona nie bierze udziału w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie M. K. zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 148 § 1 lub 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uznała, że organ popada w sprzeczność raz twierdząc, że istotna jest data doręczenia decyzji o nienależnym świadczeniu a raz data powzięcia informacji. Ponadto powtórzyła zarzut odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów, zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji właściwego w sprawie wznowienia postępowania, wykazała, że naruszają one prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem. W rozpoznawanej sprawie SKO, działające jako organ odwoławczy, jak i organ I instancji, uznały, że skarżąca, domagając się wznowienia postępowania , zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia 15 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania wypłaconego w okresie od dnia 1 sierpnia 2009 r. do dnia 31 maja 2015 r. świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane, złożyła wniosek o wznowienie z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), co obligowało organy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Podkreślić należy, że odmowa wznowienia postępowania jest możliwa jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem terminu, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Ta ostatnia kwestia jest kluczowa w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z analizy ww. przywołanego przepisu wynika zatem, że ustawodawca określił długość i datę początkową biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazując, że termin ten rozpoczyna swój bieg z chwilą, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Skoro w niniejszym przypadku strona we wniosku o wznowienie powołała się na ustawową przesłankę wznowieniową, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., i nie podała jednocześnie, jak wynika z analizy treści tego wniosku, kiedy dowiedziała się o nowej okoliczności lub nowym dowodzie nieznanych organowi a istniejących w chwili wydawania ostatecznej decyzji, to rzeczą organu w pierwszej kolejności było zobowiązanie wnioskodawcy do skonkretyzowania, w jakiej dacie wnioskodawczyni powzięła wiadomość o przesłance wznowieniowej. To że wnioskujący o wznowienie ma obowiązek to wykazać, nie zwalnia i nie zwalniało organu od zobowiązania skarżącej do usunięcia braków formalnych podania o wznowienie zwłaszcza, że skarżąca nie działała przez profesjonalnego pełnomocnika. Przyjęcie zatem a priori przez organy, że bieg miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania zaczął biec skarżącej z chwilą doręczenia jej ostatecznej decyzji było niedopuszczalne i naruszające przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dokonując oceny terminowości złożenia wniosku o wznowienie bez dysponowania wskazaniami strony, kiedy dowiedziała się ona o powołanej przez nią przesłance do wznowienia i wykazania po uprzednim jej wezwaniu zachowania przewidzianego do wniesienia wniosku o wznowienie terminu, narażają się bowiem na skuteczny zarzut arbitralnego działania. Orzekające organy nie dając możliwości skarżącej wykazania zachowania przewidzianego ustawą terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, zrównały datę początkową biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie w sytuacji powołania się przez skarżącą na przesłankę z art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z datą początkową biegu terminu w sytuacji powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co jest nieprawidłowe. Zwrócić także należy uwagę, że w przypadku, gdy podstawą wznowienia jest sytuacja opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc ujawnienie nowych istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, jak w niniejszym przypadku, to nie ulega wątpliwości, że termin do wniesienia podania o wznowienie liczyć należy od dnia kiedy właśnie strona dowiedziała się o tych okolicznościach, czy dowodach. Przepis ten nie daje natomiast żadnych podstaw do tego, aby termin do wniesienia podania o wznowienie liczyć od dnia kiedy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, bo to stanowi początek biegu terminu do wniesienia podania o wznowienia w przypadku powołania się przez stronę na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Chwila dowiedzenia się o nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, może, ale wcale nie musi się pokrywać z chwilą doręczenia ostatecznej decyzji, jak podniosły organy, w której uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie powiadomiła o okolicznościach mających wpływ na zmianę przyznanych jej świadczeń (tj. o śmierci męża), zwłaszcza, że decyzję tę doręczono pełnomocnikowi skarżącej. Z tegoż względu można co najwyżej przyjąć, że z chwilą doręczenia ostatecznej decyzji, pełnomocnik strony mógł dowiedzieć się tylko co do okoliczności mającej znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, natomiast nie oznacza to od razu, że i również w tej dacie skarżąca, a to jej wiedza o przesłance wznowienia jest istotna, będąc w dodatku osobą w podeszłym wieku (86 lat) oraz pod wpływem emocji związanych ze śmiercią męża, mimo, iż sama dokonywała czynności telefonicznego, jak podnosi się w skardze, zawiadomienia organu o fakcie śmierci męża, zdała sobie sprawę, że jest to również i przesłanka wznowieniowa. Dopiero zatem dysponując uzupełnionym w tym zakresie wnioskiem o wznowienie organy mogą dokonywać oceny, czy został on złożony z zachowaniem przewidzianego do tego terminu, czy też nie. Czym innym jest natomiast kwestia, czy tak pojmowana przez skarżącą przesłanka wznowieniowa opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - jako powiadomienie organu o śmierci męża skarżącej – rzeczywiście zaistniała. Ustalenia w tym zakresie mogą jednakże prowadzić właściwe w sprawie wznowienia organy, ale już we wznowionym postępowaniu. W tej fazie postępowania jest to bowiem niedopuszczalne. Bez ustalenia jednoznacznego tej kwestii zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające uznać należało zatem za przedwczesne, naruszające przepisy artykułów: 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając kontrolowane decyzje za niezgodne z prawem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji wyroku.