III SA/Kr 487/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na akt Starosty z dnia 26 stycznia 2017 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych uchyla zaskarżony akt Skarżący M. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. M. Zakład "A" z siedzibą w G, złożył w dniu 18 stycznia 2017 r. wniosek o wydanie Identyfikatora na czasowe przejazdy pojazdów o rzeczywistej lub dopuszczalnej masie większej niż wskazana na znaku drogowym, po ograniczonych znakami B-18 i B-5 odcinkach dróg powiatowych lub gminnych na terenie Powiatu na trasie do drogi krajowej, drogą powiatową nr [...] K do ul. G w M, o długości 1,1 km, w okresie od 01.02.2017 r. do 31.01.2018 r., w ilości czterech przejazdów po wyznaczonej trasie na dzień. Przedmiotowy wniosek obejmował zespół pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej 8 t/oś – 5 osi i był umotywowany koniecznością dostarczenia towaru do zakładu rozbioru mięsa przedsiębiorstwu zlokalizowanemu przy ul. G w M. Aktem wydanym w dniu 26 stycznia 2017 r. Starosta odmówił wydania identyfikatora na przejazd po ograniczonych znakami B-18 i B-5 odcinkach dróg powiatowych na zespół pojazdów o masie całkowitej 40 t z uwagi na stan techniczny drogi powiatowej nr [...] w miejscowości M. Organ wskazał, że warunkowo dla ograniczonej liczby przejazdów Zarząd Dróg może zezwolić na przejazdy pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej nie przekraczającej 32 t - (8 ton/oś) - 5 osi. Nadto organ poinformował, że dla każdego pojazdu wymagane jest uzyskanie osobnego zezwolenia na czasowe przejazdy pojazdów o masie całkowitej większej niż wskazana na znaku drogowym. Pismem z dnia 16 lutego 2017 r. skarżący wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź (odmowną) na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący otrzymał w piśmie z dnia 6 marca 2017 r. , doręczonym stronie w dniu 24 marca 2017 r. Na rozstrzygnięcie Starosty z dnia 26 stycznia 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił: 1) naruszenie § 4 ust. 3 oraz ust. 7 Regulaminu wydawania identyfikatorów stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr [...] Starosty z dnia 19.04.2012 r. poprzez błędne przyjęcie, iż okoliczności wskazane przez stronę skarżącą we wniosku o wydanie Identyfikatora na czasowe przejazdy pojazdów o rzeczywistej lub dopuszczalnej masie większej niż wskazana na znaku drogowym B-18 i B-5 odcinkach dróg powiatowych lub gminnych na terenie powiatu [...] nie wypełniają przesłanek wydania Identyfikatorów określonych we wskazanym przepisie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przyznanie skarżącemu identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych. W ocenie skarżącego identyfikatory dla ruchu pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie powiatu [...] wydawane są na podstawie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 2 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem oraz na podstawie zarządzenia Starosty Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie wydawania identyfikatorów stanowiących zezwolenia na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu [...]. Zgodnie z treścią § 4 ust. 3 regulaminu wydawania identyfikatorów, stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr [...] Starosty z dnia 19 kwietnia 2012 r., identyfikatory wydaje się na podstawie złożonych wniosków, w przypadkach uzasadnionych koniecznością: nieprzerwanego funkcjonowania instytucji użyteczności publicznej, zachowania procesów technologicznych, obsługi siedzib przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, w szczególności przy przewożeniu ładunków niepodzielnych. Dodatkowo, ust. 7 tego paragrafu wskazuje, że decyzję o wydaniu Identyfikatora podejmuje upoważniony do tego pracownik Zarządu Dróg, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy drogi, do którego zakresu obowiązków należy sporządzanie opinii w zakresie zasadności wydawania Identyfikatorów (zezwoleń), w szczególności Specjalisty ds. obiektów mostowych oraz Inspektora drogowego. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że zarządca dróg nie jest uprawniony do udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na przejazd. W ocenie skarżącego do kompetencji zarządcy należy jedynie wyrażanie opinii w przedmiocie przejazdu. Z treści pisma organu z dnia 6 marca 2017 r. wynika natomiast, że zarządca dróg, tj., Starosta wyraził zgodę na przejazd innym pojazdem, mimo że nie było takiego wniosku. Zdaniem skarżącego w piśmie z dnia 26 stycznia 2017 r., poza lakonicznym stwierdzeniem o stanie technicznym drogi powiatowej [...], nie wskazano czy korzystano z opinii zarządcy drogi oraz jaka była treść opinii. Uprzednio w okresach od 25.08.2014 r. do 24.08.2015 r. oraz do dnia 12.07.2016 r. skarżący otrzymywał identyfikator na dwukrotny przejazd w ciągu dnia tam i z powrotem od drogi krajowej nr 7, drogą powiatową nr [...] do ul. G w M w celu dojazdu z surowcem do Zakładu [...], pojazdami o rzeczywistej masie całkowitej pojazdu do 8 ton/oś - 5 osi. W ocenie skarżącego stan drogi powiatowej nr [...] od momentu wydania ostatniego Identyfikatora nie zmienił się. Ponadto skarżący podniósł, że spełnił pozostałe wymogi regulaminu wydawania identyfikatorów. Posiada on bowiem zakład mięsny w miejscowości G, a identyfikator jest mu niezbędny ze względu na dostawy towaru do zakładu produkcyjnego. Drogą powiatową [...] realizowana jest dostawa półtusz wieprzowych w warunkach chłodniczych, w temperaturze 1-3 stopni C, w celu zaopatrzenia w surowiec Zakładu [...]. Dostawa realizowana jest zespołami pojazdów należącymi do skarżącego. Przerwanie dostaw objętych zakazem grozi więc skarżącemu powstaniem szkody wielkich rozmiarów, gdyż nie będzie on w stanie wywiązać się z zobowiązań dostaw towarów do placówek handlowych oraz do kontrahentów zagranicznych. Zastosowanie się do zakazu spowoduje ponadto powstanie po stronie firmy skarżącego dodatkowych kosztów związanych z koniecznością wymiany całego zaplecza transportowego, co w obecnej chwili nie jest możliwe i znacznie przekracza możliwości wnioskodawcy. Skarżący podniósł, że wnioskodawca zatrudnia obecnie około 50 osób. Uniemożliwienie przejazdu na wnioskowanym odcinku wstrzyma prace zakładu, co w konsekwencji może doprowadzić do jego zamknięcia. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Identyfikatory (zezwolenia) są wydawane na podstawie Regulaminu wydawania Identyfikatorów, który został ustalony przez Starostę Zarządzeniem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. Podstawę do wydania Zarządzenia stanowi art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym, ich oznaczenie i zakres obowiązywania określa natomiast Rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu wydawania Identyfikatorów: Identyfikatory wydaje się na podstawie złożonych wniosków, w przypadkach uzasadnionych koniecznością: nieprzerwanego funkcjonowania instytucji użyteczności publicznej, zachowania procesów technologicznych, obsługi siedzib przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w szczególności przy przewożeniu ładunków niepodzielnych. Regulacja zawarta w § 4 ust. 7 Regulaminu wydawania Identyfikatorów przewiduje natomiast, że decyzję o wydaniu Identyfikatora podejmuje upoważniony do tego pracownik Zarządu Dróg, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy drogi, do którego zakresu obowiązków należy sporządzenie opinii w zakresie zasadności wydawania Identyfikatorów (zezwoleń), w szczególności Specjalisty ds. obiektów mostowych oraz Inspektora drogowego. Organ stwierdził, że Zarząd Dróg Powiatu jest zobowiązany przy wydawaniu Identyfikatorów na ruch pojazdów drogowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu zastosować zalecenia i wytyczne dotyczące organizacji ruchu zawarte w w/w Zarządzeniu, a w podejmowanych przez siebie rozstrzygnięciach kierować musi się między innymi potrzebami wynikającymi z konieczności zapewnienia ochrony stanu dróg. Z uwagi na fakt, że Identyfikator stanowi dokument uprawniający do wjazdu i poruszania się po odcinkach dróg, na których ruch ograniczony jest znakami wyrażającymi określone zakazy, wydanie wspomnianego dokumentu traktowane musi być jako wyjątek od reguły obowiązującej użytkowników takiej drogi. Regułą taką w przedmiotowej sprawie jest zakaz wyrażony w postaci znaków B-5 i B -18, które umiejscowione zostały dla odcinków drogi powiatowej [...] wymagających szczególnej ochrony z uwagi na stan techniczny tejże drogi. Przejazd po drodze publicznej pojazdów o tonażu i masie niedopuszczalnej jest wobec tego co do zasady zakazany, a jedynie wyjątkowo w oparciu o w/w regulację, jest możliwe dopuszczenie przejazdu po przedmiotowym odcinku drogi. Poczynienie wyjątku od wprowadzonego znakami drogowymi B-5 i B-18 zakazu, a więc wydanie identyfikatora wnioskującemu o to podmiotowi, poprzedzone musi zostać badaniem dopuszczalności zezwolenia na ruch określonego pojazdu - z uwzględnieniem jego masy i częstotliwości przejazdów w danym okresie czasu. Przy badaniu przez organ dopuszczalności wydania takiego zezwolenia uwzględnia się w szczególności aktualny stan techniczny drogi. Rozstrzygnięcie swe organ wydaje w oparciu o opinię zarządcy drogi, zaś samo zajęcie stanowiska w tym przedmiocie wyrażone może być (stosownie do § 4 ust. 7 Regulaminu wydawania Identyfikatorów) w szczególności przez Specjalistę ds. obiektów mostowych oraz Inspektora drogowego. Organ wskazał, że oznacza to, że samo złożenie wniosku nie jest wystarczającą przesłanką do wydania Identyfikatora, nieuprawnione jest wobec tego twierdzenie przez skarżącego, że rozstrzygnięcie odmowne w sprawie zapadło w wyniku błędnego przyjęcia przez organ, iż okoliczności wskazane we wniosku o wydanie Identyfikatora nie wypełniają przesłanek wydania tychże Identyfikatorów. Przy odmowie wydania zezwolenia kierowano się przede wszystkim stanem technicznym drogi, który to stan i tak uzasadniał już w okresie wcześniejszym zastosowanie znaków ograniczających ruch pojazdów ciężarowych. Zdaniem organu, w kontekście złożonego przez skarżącego wniosku nie ulega wątpliwości, że wielokrotny (czterokrotny w ciągu dnia) przejazd pojazdów przekraczających znacznie dopuszczalną masę - i to na przestrzeni roku - musi w efekcie wpłynąć na stan nawierzchni drogi poprzez jego pogorszenie. Co więcej, szkody powodowane przez pojazdy ciężarowe stanowiły już uprzednio podstawę do odmownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 stycznia 2016 r. Dokonana wówczas odmowa odnosiła się, analogicznie jak ma to miejsce w zaskarżonym rozstrzygnięciu, do wniosku na przejazd pojazdów o masie 40 ton, z tym zastrzeżeniem, że we wniosku z dnia 20 stycznia 2016 r. wnioskowano o zezwolenie na dwukrotne przejazdy na dzień. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie zostało wydane przez Dyrektora Zarządu Dróg właśnie z upoważnienia Starosty, co wyraźnie wynika z pieczęci złożonej pod tym rozstrzygnięciem. Co więcej, zasygnalizowana w treści pisma odmownego możliwość ubiegania się przez skarżącego o wydanie zezwolenia na przejazdy pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej nie przekraczającej 32 ton - (8 ton/oś) - 5 osi stanowiła jedynie przedstawienie pewnej ewentualności przy wystąpieniu z potencjalnym, kolejnym wnioskiem, co ewidentnie wynika z treści rozstrzygnięcia. Skarżący niezasadnie tym samym przyjął, że "zarządca drogi, tj. Starosta" wyraził zgodę na przejazd innym pojazdem mimo, iż nie było takiego wniosku. Organ podkreślił, że zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, nie starosta. Wobec tego także zastrzeżenia co do podmiotu, który wydał rozstrzygnięcie nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący bezzasadnie podniósł również, że w piśmie z dnia 26 stycznia 2017 r. nie wskazano, czy korzystano z opinii zarządcy drogi oraz jaka była treść opinii. W piśmie tym poprzez złożenie podpisu i pieczęci przez Inspektora mgr inż. T. S. oraz Kierownika Wydziału Utrzymania Dróg i Mostów mgr inż. M. K. wyrażono opinię negatywną wniosku, poprzez akceptację rozstrzygnięcia o określonej treści - rozstrzygnięcia odmownego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 powołanego wyżej przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest akt Starosty z dnia 26 stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych zgodnie z wnioskiem z dnia 18 stycznia 2017 r. W ocenie Sądu powyższy akt stanowi przedmiot zaskarżenia wymieniony w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak również WSA w Szczecinie w postanowieniu z 16.04.2009 r., II SA/Sz 212/09, CBOSA). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 2 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.) starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Działania w zakresie zarządzania ruchem zostały określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 784) W oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 2 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729), w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 kwietnia 2012 r., zostało wydane Zarządzenie Nr [...] Starosty z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie wydawania identyfikatorów stanowiących zezwolenia na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu. Załącznik do powyższego Zarządzenia stanowi Regulamin wydawania Identyfikatorów, określający zasady i tryb wydawania Identyfikatorów na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu. Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu wydawania Identyfikatorów: "Identyfikatory wydaje się na podstawie złożonych wniosków, w przypadkach uzasadnionych koniecznością: 1) nieprzerwanego funkcjonowania instytucji użyteczności publicznej, 2) zachowania procesów technologicznych, 3) obsługi siedzib przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w szczególności przy przewożeniu ładunków niepodzielnych.". Zgodnie z § 4 ust. 7 Regulaminu wydawania Identyfikatorów "Decyzję o wydaniu Identyfikatora podejmuje upoważniony do tego pracownik Zarządu Dróg, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy drogi, do którego zakresu obowiązków należy sporządzenie opinii w zakresie zasadności wydawania Identyfikatorów (zezwoleń), w szczególności Specjalisty ds. obiektów mostowych oraz Inspektora drogowego". Zgodnie z § 4 ust. 8 Regulaminu wydawania Identyfikatorów "Opinia w zakresie zasadności wydania Identyfikatora sporządzana jest na podstawie dokumentów złożonych przez Wnioskodawcę, uprawdopodobniających spełnienie kryteriów Regulaminu". Zdaniem Sądu Starosta, wydając akt z 26 stycznia 2017 r., naruszył powyższe postanowienia Regulaminu wydawania Identyfikatorów. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że pieczęcie i podpisy Inspektora T. S. i Kierownika Wydziału Utrzymania Dróg i Mostów M. K. stanowią opinie w zakresie zasadności wydawania Identyfikatorów, o których mowa w § 4 ust. 7 i 8 Regulaminu wydawania Identyfikatorów. Opinia, zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem § 4 ust. 8 Regulaminu powinna być sporządzona "na podstawie dokumentów złożonych przez Wnioskodawcę", zatem powinna do tych dokumentów się odnosić. Powinno z niej również wynikać, czy jest pozytywna czy negatywna i jakie argumenty przemawiały za jej wydaniem. Sam podpis osoby uprawnionej do sporządzenia opinii na akcie rozstrzygającym o odmowie wydania Identyfikatora nie realizuje wymogu sporządzenia opinii. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania prowadzącego do odmowy wydania identyfikatora. Nadto należy podnieść, że zaskarżony akt nie został należycie uzasadniony. Organ powołał jako przesłankę uzasadniającą jego wydanie stan techniczny drogi powiatowej nr [...] w miejscowości M. Powyższa okoliczność jest irrelewantna w odniesieniu do przesłanek wydawania identyfikatorów (stan techniczny drogi stanowił przyczynę wprowadzenia ograniczeń w ruchu), które zostały określone w § 4 ust. 3 Regulaminu wydawania Identyfikatorów. Do powyższych przesłanek natomiast treść zaskarżonego aktu w żaden sposób nie nawiązuje. Powyższe sprawia, że zaskarżony akt, wobec braku wskazania motywów rozstrzygnięcia, nie może być poddany kontroli merytorycznej. Nie jest natomiast zasadny zarzut wydania pozytywnego rozstrzygnięcia (wyrażenia zgody na przejazd innym pojazdem) przez zarządcę drogi. Zaskarżony akt w swej treści nie zawiera w wyżej wskazanym przedmiocie stanowczego rozstrzygnięcia, a jedynie informację o potencjalnej możliwości wydania określonego rodzaju zezwolenia. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżony akt narusza wskazane wyżej przepisy prawa i orzekł jak w sentencji, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a.