III SA/Kr 49/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie: - art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267); - art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.175.1362 ze zm.) , zwanej dalej "ustawą" - decyzją z dnia 10 grudnia 2012 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2102 r. znak [...] o uchyleniu w całości decyzji wydanej przez ten organ z dnia [...] 2011r. znak [...]. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy : Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2011r. znak [...] przyznał skarżącemu zasiłek stały od 16 marca 2011r. do 31 marca 2014 r. w kwocie 444,00 zł miesięcznie oraz orzekł o opłacaniu skarżącemu składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 9% od kwoty pobieranego świadczenia, płatnej miesięcznie na konto ZUS. Prezydent Miasta, działając na podstawie : - art. 104 i 163 Kpa i art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i art. 106 ust. 5 ustawy - decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] orzekł o uchyleniu w całości ww. decyzji . Organ wyjaśnił , że w miesiącu październiku 2012 r. , w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 212 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2012.823) , zostało wszczęte postępowanie z urzędu w sprawie zmiany wysokości pobieranego przez skarżącego zasiłku stałego. W toku postępowania ustalono, że skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką M. S., która ponosi wszystkie opłaty mieszkaniowe tj. czynsz, energię elektryczną oraz gaz. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało, że ta dwuosobowa rodzina pobiera dodatek mieszkaniowy, a we wniosku o jego przyznanie wskazano , że w gospodarstwie domowym zamieszkują dwie osoby. W ocenie organu , skarżący wraz z matką tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Skarżący jest osobą zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i nie posiada własnego dochodu. Ustalając dochód tej rodziny organ uznał , że składa się na niego emerytura matki w wysokości 886,92 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 230,14 zł. Łączny dochód wyniósł zatem 1.117,06 zł , a na osobę w rodzinie - 558,53 zł. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu , zaistniały przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. W sytuacji osobistej i dochodowej skarżącego nastąpiła zmiana w rozumieniu ww. przepisu, bowiem zostało przekroczone kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, co skutkuje utratą prawa do zasiłku stałego. Organ wyjaśnił , że zgodnie z art. 37 ust.1 pkt.2 ustawy , zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie, pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód , jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak wyżej podniesiono , dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 558,53 zł , a ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi - 456 zł , tym samym skarżący nie spełnia przesłanki dochodowej z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o przywrócenie mu prawa do zasiłku stałego i zarzucił , że rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnym ustaleniu dotyczącym wspólnego gospodarowania z matką. Skarżący oświadczył , że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, natomiast pomaga matce w codziennych czynnościach z uwagi na jej stan zdrowia. Emerytura matki oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 212,87 zł , a nie jak ustalił organ – 230,14 zł , stanowią dochód matki , która po opłaceniu z tych dochodów wydatków mieszkaniowych oraz lekarstw ma do dyspozycji ok.400 zł . Skarżący podniósł , że z uwagi na brak środków finansowych nie może kontynuować leczenia w zakresie wielu chorób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji tak w zakresie ustaleń faktycznych, jak i oceny prawnej tego stanu. Kwestionowane przez skarżącego ustalenie , że wraz z matką tworzy dwuosobową rodzinę potwierdza przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz wyjaśnienia samego skarżącego i jego matki. Ta okoliczność ma wpływ na ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie i ocenę, że zostało przekroczone kryterium dochodowe określone w ustawie. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie , że – zdaniem organu odwoławczego – zasadne było uchylenie decyzji z dnia [...] 2011r. przyznającej skarżącemu zasiłek stały. Na powyższą decyzje wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko , iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący nie kwestionował ustaleń organów w zakresie dochodu osiąganego przez jego matkę , ale podniósł , że po opłaceniu wydatków mieszkaniowych oraz wydatki na leki , pozostałe do dyspozycji matki środki finansowe starczają jej na " skromne przeżycie". Skarżący zaprzeczył natomiast , że pozostaje z matką we wspólnym gospodarstwie domowym , a oświadczenie w tym zakresie zawarte w wywiadzie środowiskowym było niezgodne z rzeczywistością. W piśmie procesowym z dnia 11 września 2013r. skarżący stwierdził , że jest osobą bezrobotną , zarejestrowaną w urzędzie pracy , bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych i mimo starań o znalezienie pracy - nadal pozostaje bez własnych dochodów. Nie zgadzając się z twierdzeniem organów , że pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką , podniósł , że matce brakuje środków na własne potrzeby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , należy stwierdzić , że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względów podanych w skardze. Kwestą zasadniczą jest ocena charakteru decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, który był podstawą zaskarżonej decyzji. W myśl tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu charakteryzują się cechą konstytutywności. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej , odmiennie je kształtuje lub je wręcz odbiera. Decyzje te mogą wywoływać skutki jedynie na przyszłość czyli ex nunc. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. W przepisie art. 106 ust. 5 brak tego rodzaju regulacji. Przechodząc z tych rozważań na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że skarżący decyzją z dnia [...] 2011r. miał przyznane prawo do zasiłku stałego oraz prawo do składki na ubezpieczenie zdrowotne na okres od 16 marca 2011r. do 31marca 2014r. Zasiłek został mu przyznany na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowiącego, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium osoby samotnie gospodarującej. Podstawą tej decyzji było ustalenie organu, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie osiąga żadnego dochodu, co w znaczeniu ustawy odpowiada przypadkowi dochodu niższego od ustawowego kryterium. W roku 2012r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie po wejściu w życie nowego rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określające nowe kryteria dochodowe, celem którego było ustalenie nowej wysokości pobieranego przez skarżącego zasiłku. Postępowanie wyjaśniające doprowadziło organ do wniosków odmiennych od tych zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2011r. Organy przyjęły jako podstawę wydanych rozstrzygnięć, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką , z którą tworzy rodzinę w rozumieniu ustawy. Dochód matki stanowił jednocześnie dochód tej dwuosobowej rodziny . Sąd podzielił powyższe stanowisko , bowiem materiał dowodowy potwierdza prawidłowość tych ustaleń; skarżący wraz z matką wspólnie gospodaruje i przez to dochód osiągany przez matkę w postaci emerytury oraz otrzymywanego dodatku mieszkaniowego stanowił dochód tej rodziny , który należało podzielić na dwie osoby. Kwota dochodu przypadająca na osobę w rodzinie skarżącego wyniosła 558,53 zł i przekroczyła kwotę ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. 456 zł. W związku z powyższym skarżący nie spełnił przesłanek wymaganych do uzyskania zasiłku stałego . Podzielając stanowisko organów co do zasady, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów uchylające decyzję z dnia [...] 2011r. . znak [...] przyznającą skarżącemu zasiłek stały oraz orzekającą o opłacaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne są wadliwe , bowiem nie uwzględniają wymagania wskazanego na wstępie uzasadnienia prawnego, by orzekając w trybie art. 106 ust. 5 ustawy w warunkach zmiany sytuacji dochodowej strony w trakcie pobierania świadczenia, orzec tylko i wyłącznie "na przyszłość". Prawidłowym wyrzeczeniem w decyzjach sprawy winno być wyrzeczenie o utracie przez skarżącego z ustalonym dniem prawa do zasiłku stałego. Tymczasem orzekające w sprawie organy poprzez uchylenie w całości decyzji z dnia [...] 2011 r. znak [...] doprowadziły do stanu rzeczy tego rodzaju, że w sposób niezgodny z prawem decyzje orzekły o odebraniu uprawnienia skarżącego z mocą wsteczną . W rozpatrywanej sprawie orzekające organy dokonały zatem błędnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy . Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji uwzględni charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy (konstytutywny) i wyda odpowiadającą prawu decyzję. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uznając , że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ww. ustawy – orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł , że uchylone rozstrzygnięcia organów nie podlegają wykonaniu , co oznacza, iż ww. rozstrzygnięcia nie wywołują skutków prawnych od chwili wydania wyroku , mimo że wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.