III SA/Kr 492/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 lutego 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r. nr [...], w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, dla producenta rolnego L. Z. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.). Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 18 kwietnia 2011 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek L. Z. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, obejmującej jednolitą płatność obszarową (JPO), uzupełniającą krajową płatność bezpośrednią do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęce - PZ) oraz płatności do krów i owiec (PKO). Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 1,31 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 0,91 ha. Organ I instancji - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówił przyznania L. Z. płatności JPO, PZ i PKO ze względu na niespełnienie warunku posiadania przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Ustalono bowiem zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności, które dotyczyło działki rolnej A (stwierdzono 0,41 ha) i działki rolnej B (stwierdzono 0,50 ha). Odmowa przyznania płatności JPO skutkowała w konsekwencji odmową przyznania płatności PZ i PKO, gdyż te przysługują rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji L. Z. podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż zgłoszona do płatności powierzchnia jest większa niż powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej. Zgłoszona przez niego powierzchnia użytku zielonego wynosi co najmniej tyle, ile we wniosku obszarowym w 2011 r., tj. 1,31 ha. Jest to teren dokładnie pomierzony przez geodetę. Odwołujący wniósł o wykonanie kontroli w gospodarstwie na miejscu dla stwierdzenia faktycznego sposobu użytkowania i zgodności powierzchni deklarowanej i stwierdzonej w postępowaniu administracyjnym. Weryfikując prawidłowość decyzji organu I instancji, organ odwoławczy - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa -w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 9 lutego 2012 r. nr [...] wskazał, że powierzchnia uprawniona za 2011 r. do płatności JPO i PZ była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności dotyczyło działek rolnych: A (deklarowana pow. 0,55 ha, położona na działce ewid. nr [...], stwierdzona powierzchnia 0,41 ha), B (deklarowana powierzchnia 0,76 ha, położona na działkach ewid. nr [...], [...], [...], stwierdzona powierzchnia 0,50 ha). Powyższe niezgodności ustalono na podstawie pomiarów przeprowadzonych na dostępnych w systemie informatycznym Agencji, tj. zdjęciach lotniczych obszaru wspomnianych działek. Zawartość tych zdjęć oraz dane PEG (pow. referencyjnych poszczególnych działek ewidencyjnych) nie pozwalały na uznanie, że na powierzchni zadeklarowanej, zgodnie z normami prowadzona jest działalność rolnicza. Powodem wykluczenia obszaru na działce rolnej nr [...] jest występowanie w południowej części terenu zabudowanego, drogi i stawu. W przypadku działek nr [...], [...], [...] występuje teren zadrzewiony, zakrzewiony oraz staw. Wskazane ustalenia skutkowały pomniejszeniem powierzchni uprawnionej do płatności JPO. Z uwagi na zawartość zdjęć przedmiotowego terenu, pomiary dokonane przez organ l instancji zostały uznane za prawidłowe. Dotyczy to w szczególności widocznych na tych zdjęciach granic użytkowania rolniczego, w obrębie których ustalano powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdaniem organu II instancji zdjęcia działek strony są przy tym na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki pomiarów. Wskazane zdjęcia potwierdzają istnienie terenu nieuprawnionego do płatności. Organ zaznaczył, że przy ocenie uchybień przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zdaniem organuodwoławczego w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie składano deklarację o przyznanie płatności związanych z uprawianą powierzchnią można domniemywać, że wnioskujący znał stan wskazanych działek, co potwierdził także w odwołaniu od decyzji organu l instancji. W związku z tym to sam rolnik powinien postarać się o to, by podać te dane zgodnie ze stanem faktycznym na dzień składania wniosku. Organ przywołał treść art. art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. Z. zarzucił organom naruszenie art. 17 Rozporządzenia WE Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej przez błędną kwalifikację orazniewłaściwe zastosowanie oraz art.2 i 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez uznanie, że skarżącemu nienależy się dopłata. Ponadto zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. art. 104 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący podniósł, że organy administracyjne opierają swoją decyzję na ocenie powierzchni użytkowanej rolniczo z obmiarów map zebranych w systemie informatycznym. Mapy te zawierają między innymi naniesienia na gruncie, w tym także nasadzone drzewa leśne. Agencja nie przeprowadziła kontroli w terenie, tymczasem powierzchnie które są zacienione przez drzewa zniekształcają i zaniżają wielkość użytkowanej powierzchni. Skarżący podniósł, że dokonał dla własnej wiedzy, w obecności przedstawiciela Izby Rolniczej pomiaru przedmiotowego obszaru urządzeniem GPS z którego wynika, że powierzchnia zgłoszona do przedmiotowych płatności przekracza 1 ha. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Aktem prawnym, regulującym zagadnienia dotyczące płatności bezpośrednich,płatności uzupełniających, płatności cukrowych oraz płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego oraz płatności do upraw roślin energetycznych jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, zwana dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawyz dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia przez ustawodawcę od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu organ administracji publicznej zobowiązany jest wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ powinien to zrobić z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone w toku postepowania przez strony. Zatem to organy administracji, gospodarujące postępowaniem w danej sprawie podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązek organów został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę, czy też innych uczestników postępowania. Na organach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ciąży więc obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności bezpośrednich. Ciężar udowodnienia faktu, jak stanowi art. 3 ust. 3 ww. ustawy spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Konsekwencją powyższego jest, że wynik wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji, a twierdzenia organu, zarówno co do ustaleń stanu faktycznego, jak i co do oceny dowodów powinny znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Skoro organ, zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 2 pkt 1 ma stać na straży praworządności, to oznacza to, że jego obowiązkiem jest wykazać działanie na podstawie prawa materialnego, jak i o charakterze procesowym w ciągu całego postępowania poprzez przytoczenie w decyzji co do istoty sprawy podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego. Organ musi zatem wskazać, że działa na podstawie obowiązującej normy prawnej, przedstawić ustalenie jej znaczenia (rozumienia, tj. wykładnię prawa),przedstawić ustalenia faktów uznanych za udowodnione na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów (wynikającej z regulacji ustawy o płatnościach bezpośrednich), przedstawić proces subsumpcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowaną normę, czy normy prawne, wskazać ustalenia następstw prawnych. Postanowienia art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zwolniły zatem organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od stosowania przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy Agencji wydając decyzję w przedmiocie płatności bezpośrednich, w zakresiedotyczącym sfery dowodowej, powinny więc wykazać fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, dla którym innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wskazano przepisy prawne mające zastosowanie oraz podniesiono, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku skarżącego stwierdzono różnicę pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych zgłoszonych do płatności a powierzchnią rzeczywistą, użytkowaną rolniczo. Niezgodności te ustalono na podstawie pomiarów przeprowadzonych na dostępnych w systemie informatycznym Agencji zdjęciach lotniczych obszaru przedmiotowych działek. Jak wskazał organ, zawartość tych zdjęć oraz dane PEG (powierzchni ewidencyjno – gospodarczej), nie pozwalały na uznanie, że na powierzchni zadeklarowanej, zgodnie z normami prowadzona jest działalność rolnicza. Organ dalej wskazał, że na działce rolnej nr [...] powodem wykluczenia obszaru jest występowanie w południowej części terenu zabudowanego, drogi i stawu. W przypadku natomiast działek nr [...], [...] i [...] występuje teren zadrzewiony, zakrzewiony oraz staw, co skutkowało pomniejszeniem powierzchni uprawnionej do płatności JPO. Dalej organ wskazał, że zdjęcia są na tyle czytelne, że nie można mówić o przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy tez istnieniu na tych działkach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki pomiarów. Istotnie na potrzeby kontroli wniosków dotyczących przyznania płatności bezpośrednich można, zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym, lecz bazując na takim systemie organy winny odnieść swoje ustalenia do konkretnych ortofotomap opisując je w taki sposób, by można było ustalenia te zweryfikować. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy oprócz czarnobiałych kopii fotomap, dołączonych do wniosku skarżącego o przyznanie płatności, znajdują się też dwie kolorowe fotomapy: jedna z zaznaczonymi nr działek: [...], [...], [...], druga z zaznaczonym nr działki [...] i części działki [...]. Na obu tych kolorowych fotomapach zaznaczono jasnozielonym kolorem na wskazanych działkach część ich powierzchni, a nadto ciemnozieloną kreską wyznaczony został na tych mapach pewien obszar. Z legendy obu map wynika, że jasnozielony kolor powierzchni ma się odnosić do "pola ewid. gosp. JPO (...)". Nie wiadomym jest jednak, które z oznaczeń legendy fotomapy odpowiada wyznaczonemu na mapie, czy ten dotyczący "pola ewid. gosp. JPO z wniosku", czy ten dotyczący "pola ewid. gosp. JPO (pozostałe)", gdyż oba odniesienia w legendzie zaznaczono jasnozielonym kolorem. Analogicznie, rzecz się ma do wyznaczonego obszaru ciemnozieloną kreską. Nie wiadomo, czy jest to obszar działki rolnej zgłoszonej do płatności, czy też jest to inny jakiś obszar, a jeżeli tak to jaki. Według legendy oznaczenie obszaru ciemnozieloną kreską na tej fotomapie ma dotyczyć sadów, co w kontekście wniosku skarżącego pozostawia wiele wątpliwości. Co najistotniejsze, nie wiadomo, czy są to "zdjęcia", o których mówi w uzasadnieniu organ odwoławczy, czy też korzystał z innych dowodów, które z nieznanych przyczyn nie znalazły się w materiale dowodowym. Nie wiadomo też, czy są to ortofotomapy i kiedy dokładnie zostały one wykonane. W legendzie obu fotomap można dostrzec wprawdzie datę "2011.11.22", ale nie jest pewne, czy jest to data odpowiadająca dacie wykonania fotomapy. Podnieść w tym miejscu należy, że sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 P.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy, zatem podstawą orzekania przy dokonywaniu kontroli aktów administracyjnych jest materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, z zastrzeżeniem modyfikacji wynikającej z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W związku z powyższym zweryfikowanie prawidłowości udowodnienia przez organy stwierdzonych w drodze kontroli administracyjnej, przy wykorzystaniu dopuszczalnych przez przepisy technikskomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, różnic w powierzchniach zadeklarowanej i rzeczywistej działek zgłoszonych przez skarżącego do płatności jest w takim stanie rzeczy niemożliwe. Ponadto argumentacja organu odwoławczego odnosząca się do istnienia terenu nieuprawnionego do płatności nie może także zostać uznana za przekonywującą, skoro podobnie jak i w kwestii różnicy w powierzchniach zadeklarowanych a rzeczywistych działek rolnych, jak i w tej, organ odwołuje się do bliżej nieokreślonych "zdjęć", na których ma widnieć nieuprawniony do płatności teren. Brak jest też wskazania, który to "teren" na fotomapie, czy "zdjęciach", jest terenem nieuprawnionym do płatności i dlaczego. Zarzucić także należy organowi odwoławczemu, że w ogóle nie zwrócił uwagę na kwestię, że decyzja organu I instancji nie odpowiada minimalnym standardom decyzji, wskazanym w art. 107 k.p.a., a także, że nie odniósł się, co trafnie podnosi skarżący, do jego zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zwrócić należy uwagę, że nawet jeżeli co do zasady skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrole na miejscu, to mając na uwadze treść art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organy powinny pouczyć skarżącego o konieczności przedstawienia przez niego konkretnego dowodu z pomiarów określoną metodą w sytuacji, gdy żądał on w sposób wyraźny przeprowadzenia kontroli na miejscu, a nawet nic nie stało na przeszkodzie, by mając taki wniosek, kontrol taką w celu potwierdzenia dokonanych ustaleń przeprowadzić. Wobec zatem stwierdzenia przez sąd naruszeń przepisów postępowania – art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić decyzje obu instancji wydane w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach natomiast postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.