III SA/Kr 492/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.) WSA Bożenna Blitek NSA Krystyna Kutzner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2020 r. skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę rady Gminy Bystra Sidzina z dnia 31 marca 2011 roku nr V/32/11 W sprawie powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Bystra Sidzina oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Suchej Beskidzkiej zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Nr V/32/11 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Bystra-Sidzina oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania – w całości. Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) i art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania tejże uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako aktu prawa miejscowego. W związku z powyższymi zarzutami, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wskazał, że § 5 uchwały, w którym postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, jest wadliwy w kontekście obowiązujących uregulowań prawnych. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wymieniony zapis uchwały był wadliwy, gdyż nie tylko nie powodował opublikowania uchwały we właściwym dzienniku urzędowym, ale nie ustanawiał również minimalnego 14-dniowego okresu wejścia w życia, co naruszyło art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaskarżona uchwała nie mogła wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych, gdyż tylko właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego było warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, negując że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazał, że ustawa stanowiąca podstawę do podjęcia uchwały wprost nie reguluje, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Ponadto uchwała zawierała normy o charakterze wewnętrznym, określające organizację i pracę zespołu interdyscyplinarnego. Wskazał także, że delegacja ustawowa stanowiąca podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały to art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 218), która to ustawa w art. 9a ust. 3, 4 oraz 5 określając skład zespołu interdyscyplinarnego poprzez jego wyliczenie, zawężała krąg podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym w ocenie organu norma ta była adresowana do określonego kręgu podmiotów, które zostały w sposób wyraźny oraz precyzyjny zdefiniowane. Uchwała nie nosiła więc cechy abstrakcyjności i ogólności, a zatem nie stanowiła akt prawa miejscowego, a z kolei ustalenie wskazanej w uchwale daty wejścia w życie jest prawidłowe. Organ zwrócił także uwagę na okoliczność, że w czasie gdy podejmowana była uchwała, wojewoda który jako organ nadzoru miał obowiązek ją badać, nie stwierdził naruszenia prawa. W tym czasie powszechnie przyjmowano, że wskazana uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, a inne gminy również przyjmowały, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić z powodu braku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Nie ma przy tym znaczenia dla wykładni prawa, że w czasie gdy podejmowano uchwałę, inne gminy czy też organ nadzoru nie dostrzegły obowiązku publikacji uchwały jako prawa miejscowego. Wykładnia prawa co do charakteru aktu prawa miejscowego może się zmieniać na przestrzeni lat, ale tego typu okoliczność zasadniczo nie sanuje błędów organu samorządowego w procesie legislacyjnym. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Sąd w niniejszym składzie w całości zgadza się z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Sąd stoi na stanowisku, że – z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy – nie ma wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest zatem aktem prawa miejscowego i w związku z tym powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, powinna również wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Przedmiotowa uchwała nie została jednak ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowiło naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. W zaistniałej sytuacji konieczne więc było stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały, która nie została ogłoszona i nieważność ta dotyczy całości uchwały z 2011 r. jako aktu prawa miejscowego. Nieogłoszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest zatem warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, skutkuje bowiem nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.