III SA/Kr 492/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r. znak: [...] orzekającą o odmowie przyznania Z. K. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - siostrą W. P. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2020 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że nie da się ustalić, od kiedy istniała niepełnosprawność siostry skarżącej. Organ wskazał, że co prawda siostra skarżącej posiadała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednak nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2018.2220 ze zm. dalej "u.ś.r."), ponieważ nie stwierdzono, aby niepełnosprawność powstała w okresach wskazanych w tym przepisie. Nadto wskazano, że skarżąca ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego, co w myśl art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. stanowi przesłankę negatywną i tym samym wyklucza przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 b u.ś.r. prowadzącą do uznania, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności siostry skarżącej, jak również wskazano, że w tym zakresie organ I instancji błędnie zastosował się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 11 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ponieważ nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13., w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 b wyżej cyt. ustawy, w zakresie w jakim uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że pomimo tego uchybienia zaskarżona decyzja ostatecznie jest zgodna z prawem, ponieważ w świetle art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. osoba, która ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego nie ma możliwości skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Po pierwsze osoba, która ma ustalone do świadczenia przedemerytalnego nie traci w związku ze świadczoną opieką uzyskiwanych dochodów, a po drugie ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy tymi świadczeniami. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanego świadczenia przedemerytalnego, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zakwestionowała argumentację organu II instancji, jednocześnie wniosła o przyznanie różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywanym świadczeniem przedemerytalnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 12 lipca 2021 r. skarżąca wskazała, że decyzją z dnia 8 lipca 2021 r. ZUS zawiesił jej prawo do świadczenia przedemerytalnego i obecnie nie pobiera żadnego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021.137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad siostrą. Podstawą odmowy przyznania żądanego świadczenia przez organ odwoławczy było wyłącznie przysługujące skarżącej prawo do świadczenia przedemerytalnego, bowiem druga przesłanka, na którą powoływał się organ I instancji w postaci momentu powstania niepełnosprawności siostry skarżącej – została słusznie przez organ odwoławczy wyeliminowana. Zakreślając ramy prawa materialnego, które znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy na art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu; 2. opiekunowi faktycznemu dziecka; 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym; ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ odwoławczy miał rację, wskazując, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. faktycznie prowadzić może do wniosku, iż wykluczona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego, a ocenę tę podzielała część judykatury (por. wyroki NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1831/15, 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3209/14). Jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychylił się do odmiennej linii orzeczniczej, w której zaakcentowano konieczność odwołania się do dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, która prowadzi do odmiennych wniosków, niż te wyrażone w zaskarżonej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt l OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt l OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt l OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt l OSK 254/20; z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt l OSK 757/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt l OSK 764/20, z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt l OSK 2010/20). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko orzecznicze, dotyczące prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej zrealizować następujące zasady wyrażone w Konstytucji RP: sprawiedliwości społecznej (art. 2), równości wobec prawa (art. 32 ust. l), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie powołanego przepisu może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Należy podkreślić, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które równocześnie są uprawnione do świadczenia przedemerytalnego powoduje problemy i kolejne rozbieżności w orzecznictwie w jaki sposób dokonywać wypłat świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle obecnie dominującej linii orzeczniczej (por. wyroki NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 659/20, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 oraz wyżej cyt. wyroki WSA w Łodzi i we Wrocławiu), wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), bądź innego świadczenia wskazanego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W związku z tym takie działanie spowodowałyby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości, jak też komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19). Wobec powyższego w opinii orzekającego Sądu celowym jest zastosowanie drugiego, wskazywanego w orzecznictwie rozwiązania w postaci wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Stosownie do wyżej poczynionych uwag, jeśli osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, chce je otrzymać, a pobiera świadczenie przedemerytalne, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, którym w niniejszej sprawie jest świadczenie przedemerytalne. Wybór ten może zostać zrealizowany poprzez złożenie do odpowiedniego organu wniosku o zawieszenie prawa do tego świadczenia na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., w myśl którego prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Podkreślić również należy, że w toku postępowania jurysdykcyjnego organ z uwagi na brzmienie art. 9 k.p.a. statuującego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, powinien wskazać stronie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne, a posiadającej ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego, możliwość dokonania wyboru w/w świadczeń. Z przywołanym obowiązkiem organów administracji publicznej koresponduje art. 79a k.p.a. Choć w niniejszej sprawie organ II instancji zasadnie udzielił stosownej informacji skarżącej, będąc tym samym świadomym poprawnej interpretacji stosowanego przepisu, to jednocześnie odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję. Obecnie – od dnia 8 lipca 2021 r. skarżąca nie pobiera żadnego świadczenia, ponieważ decyzją z ww. dnia ZUS zawiesił jej prawo do świadczenia przedemerytalnego. W konsekwencji ponownie prowadząc postępowanie organ powinien uwzględniając przedstawione stanowisko Sądu zastosować prokonstytucyjną wykładnię normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., czy skarżąca spełnia zbadać pozostałe przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Mając zatem na uwadze zasygnalizowane powyżej naruszenia przez organy w niniejszej sprawie prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.