III SA/Kr 496/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. S. o przywrócenie terminu do uregulowania zaległości, o którym mowa w decyzji z dnia [...] 2011 r. nr [...] wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego - odmówił przywrócenia terminu do uregulowania zaległości - na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...]: - wstrzymano D. S. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] w wysokości 162,78 zł z uwagi na dwumiesięczne zaległości w regulowaniu opłat mieszkaniowych; - zobowiązano stronę do uregulowania należności w terminie do dnia 5.11.2011 r. pod rygorem wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie. Decyzja została odebrana przez stronę w dniu 9.08.2011 r. i nie została zaskarżona. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" poinformowała organ przyznający dodatki mieszkaniowe, iż D. S. w dniu 5.11.2011 r. dokonała częściowej wpłaty na poczet zaległości w opłatach czynszowych, natomiast pełne uregulowanie zadłużenia nastąpiło w dniu 9.11.2011 r. Jednocześnie D. S. wniosła do Spółdzielni prośbę o przywrócenie terminu do uregulowania zaległości, który minął w dniu 5.11.2011 r. i wznowienie wypłaty wstrzymanego dodatku. Pisma strony zostały przekazane przez Spółdzielnię do organu w dniu 22.11.2011 r. Prośbę uzasadniła utratą prawa do renty od października br. oraz zaleganiem przez pracodawcę z zapłatą wynagrodzenia od lipca br. Przywołując treść art. 58 § 1 i 2 K.p.a. organ stwierdził, że istnieją cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, by organ administracji przywrócił termin do dokonania danej czynności: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy, wniesienie wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie wraz z wnioskiem czynności, dla której był określony termin. W sprawie strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w nieterminowym uregulowaniu zaległości. Okoliczność zmiany sytuacji materialnej i utraty źródeł dochodu nie może przemawiać za przychyleniem się do prośby strony, gdyż od miesiąca przyznania dodatku tj. maja 2011 r. strona pomimo otrzymywania renty nie dokonywała żadnych wpłat do Spółdzielni z tytułu opłat mieszkaniowych. D. S. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Podniosła, że nie zgadza się z brakiem uprawdopodobnienia winy w nieterminowym uregulowaniu należności. Opisała swoją sytuację finansową i zawodową. Jej zdaniem, termin wniesienia należności w celu przywrócenia dodatku został zachowany, a jedynie nastąpiło opóźnienie w uregulowaniu pełnej należności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...], uchyliło postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie - na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że prawu administracyjnemu znane są dwa rodzaje terminów - terminy materialne i terminy procesowe. Te pierwsze wskazują okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Terminy procesowe określają natomiast okres do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny na płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że podstawowe, mające najważniejsze znaczenie dla oznaczenia charakteru danego przepisu, ma przede wszystkim jego przedmiot i treść, a nie jego usytuowanie w ustawie (procesowej czy materialnej). Nie istnieją również normy ograniczające ustawodawcę w zamieszczaniu terminów materialnoprawnych tylko w ustawach. Przy rozstrzyganiu czy dany termin ma charakter materialny czy procesowy, decydujące znaczenie ma skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, termin ma charakter materialnoprawny (wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 126/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1251/08). Istotne jest również i to, że przepisy prawa administracyjnego nie wskazują wprost tego, jaki jest charakter prawny zastrzeżonego terminu. Stąd potrzeba badania w każdej jednostkowej sytuacji charakteru prawnego terminu zastrzeżonego przez prawo. Zdaniem Kolegium, skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, wobec nie uregulowania zaległości w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego, jest skutkiem w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki. Skutek ten następuje - zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W związku z tym w ocenie Kolegium, powyższy termin ma charakter terminu materialnoprawnego. Jedynie w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej poprzez wniosek o jego przywrócenie. Instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i art. 59 K.p.a. jest instytucją prawa procesowego, co oznacza, że na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego (wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94, LEX nr 26528). Instytucji tej nie można, zatem stosować do przywrócenia terminów materialnoprawnych. Podsumowując - terminu materialnoprawnego nie można przywrócić na podstawie przepisów procesowych - kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast konsekwencją uchybienia tego terminu jest wygaśnięcie prawa. W literaturze przyjmuje się również, że w razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu - administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma, zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 321, tak również wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 713/09). W sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do uregulowania zaległości, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uregulowania zaległości, gdyż z uwagi na materialnoprawny charakter tego terminu jego przywrócenie jest niedopuszczalne. Natomiast, gdy postępowanie zostało już wszczęte, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę, co do istoty. Uchybienie terminu materialnoprawnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma, zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu (wyrok WSA w Opolu z dnia 10 września 2008r. I SA/Op 185/08 ). D. S. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem skarżącej orzeczenia NSA nie określają znaczenia przywrócenia terminu w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, zatem może być to znaczenie powszechnie rozumiane jako 7 dni do przywrócenia terminu do wykonania danej czynności z ważnej przyczyny i braku winy po stronie zobowiązanego do jej wykonania. Wniosła o przywrócenie dodatku mieszkaniowego na okres maj-październik 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt wynika, że skarżąca pismem z dnia 10 listopada 2011 r. skierowanym do SM "A" odnosząc się do decyzji z dnia [...] 2011 r. Nr [...], poinformowała, że w dniach 5 i 9.11.2011 r. uregulowała czynsz. W piśmie tym zawarła wniosek o wznowienie wypłaty dodatku lub skierowanie pisma do UM celem przywrócenia terminu, który wygasł 5.11.11. Ponadto skarżąca pismem z dnia z dnia 15 listopada 2011 r. skierowanym do SM "A", poinformowała, że w dniach 5 i 9.11.2011 r. dokonała wymaganej wpłaty w celu odblokowania dodatku mieszkaniowego i wysłała 10.11.2011 r. pismo z prośbą o przedłużenie terminu gdyż całej wpłaty nie mogła dokonać w dniu 5.11.2011 r., podając przyczyny zaistniałej sytuacji. W piśmie skarżąca zawarła wniosek o uwzględnienie prośby i odblokowanie dodatku (lub ewentualnie przekazanie do UM prośby skarżącej o jego przywrócenie. Pisma skarżącej zostały przekazane przez Spółdzielnię do organu I instancji w dniu 22.11.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie jest zasadna. W sprawie poddanej kontroli Sądu, poza sporem pozostaje to, że decyzją z [...] 2011 r. Nr [...] Prezydent Miasta przyznał D. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości 162,78 zł na okres 1 maja 2011 r. - 31 października 2011 r. Następnie decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] wstrzymał D. S. wypłatę dodatku mieszkaniowego. W decyzji wskazano, że jeżeli uregulowanie należności nie nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania decyzji wstrzymującej tj. do dnia 5 listopada 2011 r. decyzja o przyznaniu dodatku wygasa. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, ponieważ skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji. Poza sporem pozostaje także to, że do dnia 5 listopada 2011 r. skarżąca nie uregulowała należności, ponieważ w dniu 5.11.2011 r. dokonała częściowej wpłaty na poczet zaległości w opłatach czynszowych, natomiast pełne uregulowanie zadłużenia nastąpiło w dniu 9.11.2011 r. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., nr 71, poz. 734 ze zm.): w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Powyższe wskazuje, że z dniem 5 listopada 2011 r. wygasła decyzja Prezydenta Miasta z [...] 2011 r. Nr [...] przyznająca D. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości 162,78 zł na okres 1 maja 2011 r. - 31 października 2011 r. Pisma skarżącej z dnia 10 listopada 2011 r. oraz z dnia 15 listopada 2011 r. skierowane do SM "A", zostały przekazane organowi I instancji, który uznał, że pisma zawierają wniosek o przywrócenie terminu do uregulowania zaległości w regulowaniu opłat mieszkaniowych, który minął w dniu 5.11.2011 r. określonego w powyżej wskazanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. Nr [...] orzekającej wstrzymaniu skarżącej wypłaty dodatku mieszkaniowego. W wyniku takiego rozpoznania żądania zawartego w treści powyższego wniosku wydane zostało przez Prezydenta Miasta postanowienie z dnia [...] 2011 r. Nr [...] - orzekające o odmowie przywrócenia terminu do uregulowania zaległości na podstawie art. 58 oraz art. 59 K.p.a., z uwagi na to, że w ocenie organu, skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w nieterminowym uregulowaniu zaległości. Stanowiska organu I instancji nie podzielił organ odwoławczy, który zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym przepis ten zamieszczono, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Oznacza to, że o charakterze przepisu i terminu nie przesądza tylko okoliczność, w jakim akcie prawnym przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy taki akt prawny oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego. Z reguły przepisami procesowymi są przepisy o właściwości organów administracji publicznej i o postępowaniu przed takimi organami. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. O charakterze terminu nie decyduje także długość terminu, decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnienia, realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Do dochodzenia uprawnień składających się na określone prawo podmiotowe przewidziane są terminy materialnoprawne, natomiast dla uprawnień (obowiązków) procesowych - terminy procesowe. Terminów prawa materialnego, co nie jest kwestionowane ani w orzecznictwie ani w doktrynie, nie można przywrócić. Jedynie terminy zawite, a więc dotyczące czynności procesowych są przywracalne. Do terminów materialnoprawnych nie mają, więc zastosowania przepisy K.p.a. dotyczące możliwości przywrócenia terminu przewidzianego przez prawo dla dopełnienia określonej czynności procesowej. W sprawie zdaniem Sądu, trafnie Kolegium uznało, że skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, wobec nie uregulowania zaległości w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego, jest skutkiem w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki. Skutek ten następuje - zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 11 ustawy z dnia z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych – z mocy ustawy. O takim skutku poinformowano skarżącą w treści decyzji z dnia [...] 2011r. nr [...] orzekającej o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. W związku z powyższym zasadnie w ocenie Sądu, Kolegium uznało, że powyższy termin ma charakter terminu materialnoprawnego, a jedynie w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej przez wniosek o jego przywrócenie. Instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i art. 59 K.p.a. jest instytucją prawa procesowego, co oznacza, że na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego. W sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do uregulowania zaległości, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uregulowania zaległości, gdyż z uwagi na materialnoprawny charakter tego terminu jego przywrócenie jest niedopuszczalne. Natomiast w sytuacji, gdy postępowanie zostało już wszczęte, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Trafnie, zatem w zaskarżonym postanowieniu Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., prawidłowo realizując uprawnienia organu odwoławczego. Należy też zauważyć, że skoro przewidziany w art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych termin ma charakter terminu materialnoprawnego, nie jest również możliwe jego przedłużenie. W konsekwencji powyższego przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej nie było możliwe odnoszenie się do zasad słuszności i faktycznych – nawet usprawiedliwionych - przyczyn uchybienia terminu. Decyzja z dnia [...] 2011 r. Nr [...] wstrzymująca D. S. wypłatę dodatku mieszkaniowego, pozostaje poza granicami sprawy poddane kontroli Sądu. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że organ przyznający dodatek mieszkaniowy i jednocześnie otrzymujący zawiadomienie, o nieopłacaniu na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny ma obowiązek stwierdzić w drodze decyzji, o wstrzymaniu wypłaty tego dodatku. Nie bada wówczas przyczyn, które doprowadziły do zaniechania wpłat na konto zarządcy domu. Żadne względy słusznościowe ani trudna sytuacja zdrowotna lub materialna uprawnionego nie mogą mieć znaczenia przy podejmowaniu decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.