III SA/Kr 497/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków l uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata B. C. - [...] - Spółka Partnerska w [...] ul. [...] kwotę [...] zł ([...] złotych ) powiększoną o kwotę 22 % z tytułu podatku od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Decyzją z dnia [...] 2004 [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2003 r. znak: [...] orzekającą o zatwierdzeniu operatu opisowo- kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] gmina [...] obejmującego m.in. działkę ewidencyjną Nr A położoną w [...]. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa , art. 7 ,,b" ust.2 pkt.2 , art.20 ,21 , 22 , 23 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm. ) oraz §46 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( DZ.U. Nr 38 . poz. 454 z późn.zm.). Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wójt Gminy [...], powołując się na zawarte porozumienie co do powierzenia załatwiania spraw i wydawania decyzji oraz na przepisy m.in. § 42 ust.2 w zw. z § 56 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( DZ.U. Nr 38 , poz. 454 ) , decyzją z dnia 15 grudnia 2003 r. zatwierdził operat opisowo -kartograficzny modernizacji gruntów i budynków dla obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...] obejmujący m.in. działkę ewid. A o pow. 0.7094 ha .Decyzją stwierdzono , iż działka ta powstała z działek gruntowych A1 , A2 , A3 , A4 i A5 o łącznej pow. 0.72 ha objętych aktem własności ziemi Nr [...], co uwidacznia operat pomiarowy Nr [...]i wykaz zmian sporządzony przez [...] Geodezyjno- [...] S.A. Oddział w [...] Stwierdzono , że operat pomiarowy [...] przyjęty został do powiatowego zasobu geodezyjne- kartograficznego w dniu [...]2001 r. .Nie przytaczając treści uwagi A. J. zgłoszonej w czasie wyłożenia części -opisowo - kartograficznej operatu , Wójt odniósł się do niej , w ten sposób , iż stwierdził , że modernizacja została dokonana w myśl przepisów ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków , a w związku z tworzeniem katastru nieruchomości należało dokonać modyfikacji danych ewidencyjnych stosując wymogi przepisów Rozporządzenia . W odwołaniu A. J. podnosiła , że nie zgadza się na nowe oznaczenie i powierzchnię działki i żądała przywrócenia powierzchni dotychczasowej 0.72 ha . Rozpatrując odwołanie , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postępowaniu uzupełniającym dokonał ustaleń dalszych. Stwierdzono , że prace związane z przeprowadzeniem kompleksowej odnowy operatu ewidencji gruntów polegające na zastąpieniu mapy katastralnej w skali 1: 2880 mapą ewidencyjną w skali 1: 2000 w postaci cyfrowej wykonano w dwóch etapach. W etapie pierwszym wykonano prace polowe polegające na ustaleniu i pomiarze granic i budynków w terenie połączone ze spisaniem protokołów granicznych .Wskazano , że z materiału dowodowego wynika , że A. J. brała udział w ustalaniu przebiegu granic nieruchomości , nie kwestionowała położenia znaków granicznych istniejących na gruncie co zostało potwierdzone podpisem w protokole ustalenia granic w pozycjach jak [...] i [...] (w dniu [...] 2000 r.). Operat techniczny - pomiarowy przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjne - kartograficznego w dniu [...]2001 r. W etapie drugim [...] Geodezyjne - [...] opracowała w 2001 r. dokumentację tworzącą operat ewidencji gruntów . Dane dotyczące granic i powierzchni działek w odnowionym operacie ewidencji gruntów i budynków zostały wyłożone do wglądu zainteresowanych w okresie od [...]. do [...].2001 r. Do protokołu wyłożenia A. J. złożyła zastrzeżenia , że nie zgadza się na modernizację. Wskazano , że powołana przez Starostę [...] Komisja rozpatrująca wnioski i zastrzeżenia zgłoszone w czasie wyłożenia do wglądu zainteresowanych operatu modernizacji uznała zastrzeżenia A. J. za nieuzasadnione. Wskazano , że powierzchnia działki A została obliczona na podstawie danych uzyskanych z bezpośredniego pomiaru granic działki ustalonych w obecności zainteresowanych, przy użyciu instrumentów geodezyjnych zapewniających wysoką dokładność danych .Podkreślono , że powierzchnia działki jest funkcją przebiegu jej granic , co zdaniem organu uzasadnia przyjęcie powierzchni przedstawionej w nowym operacie ewidencji gruntów. Ta okoliczność zdaniem organu odwoławczego uzasadniała utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła A. J. , w jej pisemnym uzupełnieniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji .Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art.24 a ust.6 i ust.7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , przez nieprawidłowe rozpatrzenie wniosków skarżącej złożonych w okresie wyłożenia projektu , oraz art. 9 kpa przez brak udzielenia informacji o przyczynach odrzucenia uwag i wniosków do projektu operatu. Zarzucała , że w obecności skarżącej i umocowanej przez nią córki ustalono granice działek od strony południowej i zachodniej , a nie ustalano granic od strony wschodniej , twierdząc , że do ustalenia granic od tej strony właściwa jest gmina. Skarżąca wskazywała , że kilka lat wcześniej rozgraniczała się z sąsiadem i jej zdaniem granica wschodnia została przesunięta , co zmniejszyło powierzchnię działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe ustalenia . W odniesieniu do zarzutu skargi wskazano , iż nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie , że nie ustalono wschodniej granicy działki. Zdaniem organu , granica wschodnia nie jest sporna , była - co potwierdza skarżąca - przedmiotem rozgraniczenia , a jednocześnie jest to granica wsi [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn,.zm. ) , dalej ustawa p.p.s.a - Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę - stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na tle powyższych uregulowań , kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi wniosku , iż skarga jest uzasadniona , aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż przytoczone na jej poparcie. Przedmiotem sprawy było postępowanie w celu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] , zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego z dnia [...] 2004 r. , utrzymującą w mocy decyzję organu l instancji o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Z tego względu nietrafny jest zarzut skargi naruszenia przepisu art.24 a ustawy z dnia M maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie tj. Dz.U. z 2005 r Nr 240 poz.2027 ). Przepis powyższy dodany został do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przepisem art.2 ust.8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. z dnia 21 czerwca 2004 r Nr 141 , poz. 1492 ) , z mocą od dnia 22 września 2004 r ( art.19 w/w/ ustawy ) , a zatem nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji . Oparcie skargi m.in. na zarzucie naruszenia art.24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej ustawa - nie ma o tyle znaczenia , że zaskarżona decyzja zapadła pod rządami przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ) - dalej - rozporządzenie. Powołane Rozporządzenie w Rozdziale 2 (§ 19 in ) zawiera regulacje dotyczące zakładania ewidencji gruntów i budynków , w tym rodzaje postępowań , w których sporządzana dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego , stanowi podstawę wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych ( § 36 ) . Zarazem przepis § 37 określa postępowanie , gdy brak takiej dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom. Przepis § 56 pkt2 Rozporządzenia przewiduje , że do modernizacji ewidencji ( definiowanej § 55 ) zastosowanie mają zasady i tryb określony przepisami Rozdziału 2 , z zastrzeżeniem § 82. Ten ostatni przepis pomieszczony w Rozdziale 7 - przepisy przejściowe i końcowe - zawiera uregulowania szczególne dotyczące kompleksowej modernizacji ewidencji założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, dla celów rządzenia numerycznego opisu granic ewidencyjnych . Z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji wynika , że czynności związane z modernizacją ewidencji obrębu [...] gm. [...] , zostały rozpoczęte jeszcze w [...]1999 r. t.j. przed wejściem w życie z dniem 3 czerwca 2001 r powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepisy tego rozporządzenia obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z ustaleń organów wynika , że czynności ustalenia przebiegu granic miały miejsce w dniu [...] 2000 r. w odniesieniu do działek skarżącej , że operat pomiarowy [...] został przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2001 r. , oraz , że w dniu [...] 2002 r. odbyło się posiedzenie komisji powołanej przez Starostę [...] w sprawie uwag i wniosków zgłoszonych w czasie wyłożenia projektu operatu modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...]. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem należy mieć na uwadze , że postępowanie w sprawie modernizacji gruntów , ( tak jak i założenie takiej ewidencji) jest sformalizowane . Z przepisów Rozporządzenia wynika , że po etapie opracowania i uzgodnienia projektu założenia z wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego ( § 33 ) starosta wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie założenia ( modernizacji ewidencji ) o czym zawiadamia w sposób określony przepisem § 34 tj. ogłasza w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Akta sprawy oraz ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie pozwalają na weryfikację zachowania tych wymogów przez organy ewidencji. W szczególności, akta nie zawierają ustalenia czy podjęte w roku 1999 r. i w latach następnych czynności związane z rozpoczęciem postępowania modernizacji ewidencji, odpowiadały wymogom przepisów z daty podjęcia decyzji. Kolejnym po wszczęciu postępowania modernizacyjnego etapem , jest zgodnie z przepisem § 40 obowiązek wyłożenia do wglądu zainteresowanych projektu opisowo- kartograficznego operatu ewidencji gruntów przez okres co najmniej 14 dni przy ich zawiadomieniu przez Starostę , podanym również do wiadomości przez wywieszenie na tablicach ogłoszeń starostwa i urzędu gminy oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Akta sprawy i ustalenia organów nie dokumentują zachowania wymogów co do okresu i sposobu zawiadomienia zainteresowanych o wyłożeniu projektu opisowo-kartograficznego do wglądu zainteresowanych. Przewidziane przepisem § 40 ust.3 zawiadomienie o wyłożeniu projektu opisowo - kartograficznego ma zawierać informację o możliwości zapoznania się z nim i zgłoszenia do niego uwag i zastrzeżeń , przy czym wyłożenie projektu jest dokumentowane protokołem ( § 40 ust. 3 pkt 3 i 4 , § 41 ). Zgodnie z § 41 pkt 2 protokół z wyłożenia projektu winien zawierać szczegółowy opis zgłoszonych uwag i zastrzeżeń .Na kartach [...] akt sprawy znajduje się zestawienie porównawcze danych ze starego i nowego stanu ewidencji, wraz z adnotacją Z. J. córki skarżącej , że w dniu [...] 2001 r. zapoznała się z nimi i złożyła oświadczenie matki A. J. . Z treści załączonego oświadczenia wynika , że nie zgadza się na ,, przerobienie " mapy i ma być tak , jak na starej mapie 0,72 ar". W protokole posiedzenia komisji z [...]. 2002 r. odnotowano , że ,, nie zgadza się na modernizację ewidencji " z podaniem daty [...] 2002 r. , a stanowisko komisji oznaczono jako ,, bez komentarza " . Stanowisko komisji w sprawie tych zastrzeżeń sprowadzało się do powołania ustawy i Rozporządzenia z 27.03. 2001 r. W istocie skarżąca nie godziła się na zmianę powierzchni nowopowstałej działki w miejsce powierzchni łącznej poprzednich działek objętych a.w.z . Do tego zastrzeżenia Komisja się nie ustosunkowała , co akceptował organ l instancji. Z kolei , organ odwoławczy wbrew powyższym okolicznościom - przyjął , że Komisja odniosła się merytorycznie do zastrzeżeń. Wgląd w treść pozycji [...] i [...] protokołu ustalania granic ( k. [...] akt ) i zestawienie ich ze szkicem pomiaru sytuacyjnego ( k. [...] , [...] ) , potwierdza twierdzenia skargi , iż nie obejmuje on ustalania przebiegu wschodniej granicy nowopowstającej działki A1 biegnącej (wg. szkicu ) od punktów [...] na północy do [...] na południu Twierdzenie , że wschodnia granica działki A1 przylegająca do wsi [...] , odpowiadająca wschodniej granicy działek A2 , A3 A4 i A5 była przedmiotem rozgraniczenia , nie jest poparte nawet wskazaniem oznaczenia decyzji lub orzeczenia sądu w tym przedmiocie. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie spełnia nałożonego przepisem § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wymogu zawarcia , poza wymogami przepisów k. p. a , w uzasadnieniu nadto stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych , adekwatnego do rzeczywistej treści zarzutów .Nie jest w istocie wyjaśnione według jakiej dokumentacji przyjęto w modernizowanej ewidencji przebieg wschodniej granicy nowopowstałej działki . W świetle powyższego zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji nie spełniają wymagań przewidzianych art. 107 §2 i 3 kpa w zw. z § 42 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy -zatwierdzenie decyzją operatu obejmującego działkę A .Nie było też w sprawie jasno wyjaśnione i ustalone , czy granice działki nowej A1 są tożsame z zewnętrznymi granicami działek z których powstała a różnica powierzchni jest tylko wynikiem dokładności pomiaru , czy też także lub wyłącznie następstwem przyjęcia innej linii granicy wschodniej tej działki. Rozpatrując sprawę ponownie organy uzupełnią materiał dowodowy w sposób obrazujący czy zachowane zostały przewidziane rozporządzeniem wymogi co do trybu i sposobu prowadzenia modernizacji ewidencji , oraz dokonają ustaleń odnoszących się do zgłoszonych zastrzeżeń do protokołu wyłożenia projektu rozumianych jako zastrzeżenia do zmiany powierzchni nowopowstałej działki powiązane z zarzutem przyjęcia innej linii wschodniej granicy , niż granica ewidencyjna działek według starego oznaczenia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie l -szym sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) Rodzaj rozstrzygnięcia zawartego w uchylonych decyzjach uzasadnia orzeczenie , oparte na przepisie art. 152 powołanej ustawy , iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane . Orzeczenie w przedmiocie przyznania adwokatowi z urzędu , kwoty [...] zł powiększonej o należny podatek VAT , tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu , oparto na przepisie art.250 powołanej ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r Nr 123 , poz. 1058 z późn.zm. ) i w zw. z § 2 ust.3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163 , poz. 1348 z późn.zm. ).