III SA/Kr 498/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer ( spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Joanna Parada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. G. – M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 31 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 421, 76 zł. ( czterysta dwadzieścia jeden złotych i siedemdziesiąt sześć groszy ) tytułem zwrotu kosztów postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją. nr [...] z dnia 31 marca 2006r., po rozpatrzeniu odwołania M. G. –M. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: M. G. –M. złożył w dniu [...] marca 2005r. wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Wraz z wnioskiem złożył: plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, dokumenty dotyczące własności gospodarstwa, a także zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] , z którego wynika, że od l stycznia 1998r. M. G. – M. podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym , wypadkowym, chorobowym. Organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. wydaną na podstawie art.104 Kpa, art. 5 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r.o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz.U. Nr 229, poz.2273 z późn.zm./ oraz § 6 ust.6 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 286, poz.2870/ odmówił M. G. –M. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji podano, że w świetle powyższych przepisów, aby uznać nieruchomość za gospodarstwo rolne konieczne jest, aby w jego skład wchodziło co najmniej 1 ha użytków rolnych będących własnością podmiotu zarządzającego. Natomiast z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że jest właścicielem nieruchomości rolnej o pow. ogólnej 1.2082 ha z czego użytki rolne stanowią 0,8100 ha Odwołanie od decyzji złożył M. G. –M. podając, że nie zgadza się z decyzja organu I instancji i prosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu odwołania podał, że od 1983 roku prowadzi specjalistyczne gospodarstwo pszczelarskie, które od 1998r. nieprzerwanie stanowi dział specjalny produkcji rolnej. Pasieka licząca 85 pni położona jest w gospodarstwie rolnym o pow.1,2082 ha. Dla ochrony pasieki przed wiatrami brzegi działki zostały obsadzone drzewami. Powstałe w ten sposób nasadzenie o pow.0,28ha zaliczono w trakcie zmiany kwalifikacji gruntów do kategorii las i w efekcie obszar użytków rolnych zmniejszył się do pow.0,9282 ha. Odwołujący się wskazał na rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 kwietnia 1997r. w sprawie ogólnych warunków obowiązkowego ubezpieczenia budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego /Dz.U. Nr 36, poz.220/ w którym za gospodarstwo rolne uważano również obszar użytków rolnych o powierzchni nie przekraczającej 1,0 ha jeżeli prowadzona na nim produkcja stanowi dział specjalny. A także na podobną definicję zawartą w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006 w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych " /Dz.U. Nr 270, poz.2684/. Nadto odwołujący się podniósł, iż definicja gospodarstwa rolnego zawarta w kodeksie cywilnym nie zawiera kryterium obszarowego. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 31 marca 2006r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że strona nie spełniła warunku, o którym traktuje § 3 ust. l pkt 3 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Mianowicie strona nie posiada gospodarstwa rolnego w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż l ha użytków rolnych. Taką definicję znajdujemy również w słowniku pojęć dla Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. W myśl Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich beneficjentem programów jest producent rolny tj: osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadającą osobowości prawnej, pro wadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni co najmniej l ha użytków rolnych, położonych w granicach RP. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich jest dokumentem operacyjnym określającym cele, priorytety i zasady wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Plan ten został sporządzony zgodnie z Rozporządzeniem Rady /WE/ Nr 1257/1999r z póź.zm. Zdaniem organu II instancji wskazana wyżej definicja w korelacji z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. nie pozwala na przychylenie się do argumentacji strony. Skargę na decyzję złożył M. G. – M. wnosząc o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/Naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich..., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych..., art.55 Kodeksu cywilnego, a także definicji zawartej w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez przyjęcie, że prowadzone przez niego gospodarstwo nie spełnia warunków potrzebnych dla uznania go za gospodarstwo rolne, w sytuacji gdy powierzchnia działki wynosi 1,2082 ha, a dla ochrony pasieki przed wiatrem brzegi działki zostały obsadzone drzewami, 2/Nie uwzględnienie, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. warunkują wspieranie gospodarstw niskotowarowych określanych wielkością ekonomiczną, a nie wielkością użytków rolnych, prowadzone gospodarstwo jest o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJ W i nie więcej niż 4EJW. 3/Naruszenie aktów prawnych Unii Europejskiej, które nie określają jednoznacznie wymogu posiadania l ha użytków rolnych, a to rozporz.Rady WE 1257/1999 z zm., a także ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. W szczególności jeszcze raz wskazano na definicję gospodarstwa rolnego zawartą w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich, która wprowadza kryterium powierzchni określone na co najmniej 1 ha użytków rolnych. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości przy przyznawaniu płatności w zakresie Programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny. Natomiast przedmiotem sporu jest ustalenie czy z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych mogą korzystać tylko te osoby fizyczne, które są właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, czy też kryterium powierzchni nie ma prawnego znaczenia. Pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych jako szczególna forma wsparcia finansowego dla Nowych Państw Członkowskich wprowadzona została Traktatem Akcesyjnym dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktach stanowiących podstawę Unii Europejskiej /Dz.U.UE.L.03.236.33/. Traktatem Akcesyjnym zmienione zostało Rozporządzenie Rady /WE/ nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOGR, poprzez dodanie rozdziału IXa zatytułowanego Szczególne Środki dla Nowych Państw Członkowskich. W rozdziale tym art.33b dotyczy wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji. Przepis art. 33b zawiera następującą definicję gospodarstwa niskotowarowego "Dla celów niniejszego artykułu pojęcie "gospodarstwa niskotowarowego" oznacza gospodarstwa, produkujące głównie na własne potrzeby ale również sprzedające część swojej produkcji". W Polsce zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz.U. Nr 229, poz.2273 z póżn.zm./ Przepis art. 2 ust. 1 ustawy określa zasady opracowania projektu planu rozwoju obszarów wiejskich przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art.2ust.2 projekt planu zatwierdza Rada Ministrów. Natomiast po przyjęciu planu przez Komisję Europejską: Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb udzielania .. .pomocy finansowej na działania objęte planem...mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską, a minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza plan w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim /art.3 ust.2 ustawy/. W oparciu o wskazaną delegację ustawową zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 286, poz.2870 /. Przepis § 3 określa przesłanki jakie musi spełniać producent rolny będący osobą fizyczną, aby otrzymać płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Jedną z tych przesłanek jest prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW /ESU/ i nie więcej niż 4 EJW /ESU/ w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985r. ustanawiającą wspólnotową typologię gospodarstw rolnych. Powołane rozporządzenie nie zawiera innej definicji gospodarstwa rolnego, nie wprowadza kryterium wielkości powierzchni, ani nie odsyła do stosowania definicji gospodarstwa rolnego z innego aktu prawnego. Również ustawa z dnia 28 listopada 2003r.o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ... nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Natomiast definicja gospodarstwa rolnego zawarta jest w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich /M.P. z 2004r. Nr 56, poz.958/. Mianowicie w rozdziale 9 zatytułowanym Opis Działań Planu w pkt 9.2.2 zatytułowanym Wspólne definicje znajdują się definicje: działalności rolniczej, producenta rolnego, gospodarstwa rolnego i działki rolnej. Zgodnie z zawartą definicją "gospodarstwo rolne" jest to gospodarstwo o powierzchni co najmniej l ha użytków rolnych . Natomiast pkt 9.4 planu dotyczącym działania 2 czyli wspieranie gospodarstw niskotowarowych brak jest definicji gospodarstwa rolnego, która posługiwała by się kryterium powierzchni użytków rolnych. Podczas gdy w innych częściach planu dotyczących innych działań znajdują się definicje gospodarstw rolnych posługujące się kryterium powierzchni. Zdaniem organu II instancji definicja gospodarstwa rolnego zamieszczona w definicjach wspólnych w pkt 9.2.2 ma również zastosowanie do gospodarstwa niskotowarowego, a zdaniem skarżącego definicja ta nie powinna być stosowana, albowiem nie została zamieszczona w pkt.9.4 dotyczącym wspierania gospodarstw niskotowarowych, czyli przedmiotem sporu stała się wykładnia Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Podczas gdy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zagadnieniem pierwszoplanowym wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru prawnego Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, a tym samym czy treść Planu może być podstawą prawną do rozstrzygnięć merytorycznych w formie decyzji administracyjnej, jednym słowem czy Plan może być źródłem prawa, a zagadnieniem drugoplanowym jest wykładnia Planu. Jak wskazano wyżej projekt Planu został zatwierdzony przez Radę Ministrów, następnie Plan został przyjęty przez Komisję Europejską i ogłoszony w drodze obwieszczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Monitorze Polskim. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ...wprowadzając w art.2 ust.2 wymóg zatwierdzenia projektu planu przez Radę Ministrów nie określiła formy prawnej w jakiej miało nastąpić zatwierdzenie projektu planu. Zważywszy jednak na brak w ustawie delegacji do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów, a także mając na uwadze przyjęty w ustawie sposób ogłoszenia planu należy przyjąć, że zatwierdzenie projektu planu ma formę uchwały Rady Ministrów. Natomiast problematyka źródeł prawa uregulowana jest w rozdziale III Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Na podstawie tego rozdziału Konstytucji wyróżnia się: źródła prawa zewnętrznego i źródła prawa wewnętrznego. Źródeł prawa zewnętrznego dotyczy przepis art.87 Konstytucji, który stanowi ust. l Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ust.2 Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei źródeł prawa wewnętrznego dotyczy art.93 Konstytucji. Zgodnie z art.93 ust. 1 Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Ust.2 Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Ust.3 Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Zdaniem Sądu Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich , którego projekt zatwierdza Rada Ministrów w formie uchwały stanowi źródło prawa wewnętrznego. Tym samym nie można z treści samego planu wywodzić konieczności spełnienia określonych przesłanek i w oparciu o postanowienia planu rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich nie jest bowiem źródłem prawa zewnętrznego. Adresatem Planu jest przede wszystkim Rada Ministrów , która wydając rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem / art.3 ust.2 pkt 1 ustawy/ powinna kierować się treścią planu, tak aby wydane rozporządzenia zapewniały prawidłową realizację planu. Dopiero rozporządzenie Rady Ministrów, które jest zewnętrznym źródłem prawa może stanowić podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wydania decyzji jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Rozporządzenie to określając przesłanki uzyskania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych nie wprowadziło definicji gospodarstwa rolnego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych, natomiast wprowadziło definicję gospodarstwa opartą o wielkość ekonomiczną co najmniej 2 EJW /ESU/ i nie więcej niż 4 EJW/ESU/, zgodnie z postanowieniami planu. Nadto zarówno ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ...zawierająca delegacje ustawowa do wydania przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów, jak i art.33b Rozporządzenia Rady /WE/ 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich .../wprowadzony Traktatem Akcesyjnym/ dotyczący wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego niskotowarowego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych. W takim stanie prawnym przyjęcie przez organy administracyjne, że pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych dotyczy tylko tych gospodarstw rolnych, które spełniaj ą kryterium powierzchni co najmniej l ha użytków rolnych nie znajduje uzasadnienia, a jak wskazano wyżej takiego kryterium nie można wprost wywieźć z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich i to nie z uwagi na dokonaną wykładnię Planu, ale z uwagi na charakter prawny Planu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1a w zw. z art. 134, art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 ustawy powołanej wyżej, na kwotę 421,76 zł składają się koszty wpisu sądowego 200zł oraz koszty dojazdu do Sądu w kwocie 221,76 zł według przedłożonego zestawienia kosztów.