III SA/Kr 498/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. M. i D. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów skargę oddala. Decyzją z dnia 21 lipca 2003 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M. i B. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] 2003 r. w sprawie zatwierdzenia zmian konturów klasyfikacyjnych i użytków działki ewidencyjnej Nr 393 położonej w obr. [...] miasta Z. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7"b" ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 3 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.), § § 67 i 68 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 z późn.zm.). W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W ewidencji gruntów w odniesieniu do działki Nr 393 w obrębie [...], na podstawie decyzji z 1996 r. figurowały kontury klas i użytków; [...] o pow. 0.1849 ha i [...] o pow. 0.0935 ha. Na wniosek D. M. i B. M. Burmistrz Miasta Z., umocowany porozumieniem do załatwiania spraw, wszczął w 2001 r. postępowanie w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów. Decyzją z dnia [...] 2003 r. Burmistrz Miasta Z., uchylił decyzję Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta z [...] 1996 r. i zatwierdził zmiany według załączonego operatu klasyfikacyjnego sporządzonego przez gleboznawcę specjalistę inż. K. S. i przyjętego dnia [....] 2002 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...]. Wedle tego operatu działka ewid. 393 o pow. 0.2784 ha, w miejsce dotychczasowych konturów, klas i użytków: [...] – 0.1849 i [...] – 0.0935 ha, otrzymała klasy, kontury i użytki – [...] o pow. 0.0899, [...] – o pow. 0.1155 i [...] – o pow. 0.0730 ha, bez zmiany ogólnej powierzchni działki. W odwołaniu od tej decyzji D. M. i B. M. wniosły o jej uchylenie zarzucając naruszenie prawa, sprzeczność ustaleń z dowodami i działanie na szkodę skarżących. Uzasadniając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że złożony wniosek zawierał dwa żądania; kontrolnego pomiaru działki i kontrolnego pomiaru klas i użytków. Wskazano, że przedmiotem zaskarżonej decyzji, było dokonanie kontroli klas i użytków działki Nr 393. Natomiast kwestia żądanego kontrolnego pomiaru granic działki 393 była przedmiotem odrębnego postępowania i w tym zakresie zainteresowanym udzielił wyjaśnienia Burmistrz Z. pismem z dnia [...] 2001 r. znak [...]. Wyjaśniono zarazem odwołującym, że wykonawca operatu klasyfikacyjnego gruntów mógł posługiwać się danymi co do ogólnej powierzchni z obowiązującej ewidencji gruntów, nie negując samego zarzutu odwołania, iż suma użytków gruntów stanowi powierzchnię działki. Podkreślono, że zaskarżona decyzja organu I instancji w zakresie wprowadzonych zmian w klasyfikacji gleboznawczej gruntów jest prawidłowa, a organ II instancji tylko przywołał prawidłową podstawę prawną dla tej decyzji, wskazując także przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w K. na powyższą decyzję złożyły D. M. i B. M., z wnioskiem o jej uchylenie. Skargę oparto na zarzucie rażącego naruszenia prawa, działania na szkodę skarżących i sprzeczności ustaleń z posiadanymi materiałami w sprawie. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżące zarzuciły, że organ odwoławczy zawęził przedmiot zarzutów objętych "zgłoszeniem nadużycia" z [...] 2001 r., a które dotyczyły "zafałszowania" w ewidencji danych dotyczących własności hipotecznej, a w szczególności, zmniejszenia powierzchni nieruchomości, która w księdze wieczystej Nr [...] ma 2973 m2, oraz niewykazania budynku i parceli a wykazania nieistniejącego lasu. Podniosły skarżące, że w protokole z [...] 2001 r. zaznaczyły, że nie kwestionują zmian klasyfikacji gleboznawczej lecz nie akceptują podanej wielkości działki 393 na 2784 m2, gdyż wedle wcześniejszej mapy wynosiła 2846 m2. W dalszych zarzutach skargi podniesiono, że i druga działka 671 ma zaniżoną powierzchnię o 15 m2 oraz że nie były powiadomione o postępowaniu w sprawie modernizacji ewidencji i powierzchni działki 393. Zarzuciły, że wskazana w piśmie z [...] 2001 r. mapa numeryczna była zatwierdzona w 1997 r., a do 2001 r. Urząd naliczał podatek od pow. 2973 m2 objętej księgą wieczystą. W uzupełniającym skargę piśmie z dnia [...] 2006 r. będącym reakcją na otrzymaną odpowiedź na skargę B. M., podnosiła że żądań zawartych we wniosku nie można było rozdzielać, gdyż przy wyznaczaniu powierzchni w nowym stanie musiał być robiony pomiar klasy danego użytku. Wskazywała, że według mapy ewidencji gruntów z 1996 r. powierzchnia działki 393 miała 2846 m2. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w istocie skarga nie kwestionuje rozstrzygnięcia w zakresie klas i konturów klasyfikacyjnych użytków, co było przedmiotem decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego. Wskazano, że kwestia zmiany powierzchni działki 393 nie była przedmiotem sprawy rozstrzyganej decyzją organu I instancji. Po wniesieniu skargi skarżąca D. M. zmarła w dniu 12 sierpnia 2005 r. (odpis zupełny aktu zgonu USC w Z. Nr [...] z [...] 2005 r.). Postępowanie w sprawie zostało z urzędu zawieszone, a następnie podjęte postanowieniem z dnia 4 maja 2011 r. po ustaleniu przez Sąd, że do kręgu spadkobierców ustawowych należy tylko skarżąca B. M., córka zmarłej. Sprawa otrzymała obecną sygnaturę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) przedmiot kontroli działalności administracji publicznej wywołanej skargą stanowi zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji, prowadzi do konstatacji, iż nie zachodzi żadna z przewidzianych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa przesłanek do uchylenia decyzji z powodu mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zachodzą też przyczyny dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2) lub do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ppsa). Wyjść należy od przypomnienia, że wprawdzie zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą od 1 stycznia 1999 r. starostowie, to jednak zgodnie z przepisami powołanymi w podstawie prawnej decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] 2003 r. Organ ten, na podstawie porozumienia zawartego z organami administracji rządowej przed tą datą, mógł wydawać decyzje z zakresu geodezji i kartografii. Zgodnie z przepisem art. 59 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa – do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Wydane na podstawie ustawy Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – dalej Rozporządzenie – stanowi w § 66, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas, 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Przepisy § § 67 i 68 Rozporządzenia określają grupy użytków gruntowych, a w tym użytków rolnych. W myśl § 60 ust. 1 pkt Rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej. Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do w/w Rozporządzenia. Stosownie do przepisu § 66 ust. 2 rozporządzenia klasy gleboznawcze poszczególnych użytków i ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zasady natomiast przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów reguluje nadal obowiązujące Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 z późn.zm.) w zakresie w jakim nie jest sprzeczne z ustawą i wydanym na jej podstawie rozporządzeniem z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W myśl § 9 Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów prawomocne orzeczenie (obecnie decyzja) w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. Zaskarżona odwołaniem decyzja organu I instancji w istocie rozstrzyga w przedmiocie wniosku skarżących właśnie o przeprowadzenie klasyfikacji (przeklasyfikowanie) gruntów na działce ewid. 393. Jak wynika z akt postępowania skarżące nie kwestionowały protokołu klasyfikacji gruntów, co do wyników klasyfikacji i konturów klasyfikacyjnych. Natomiast odwołanie i skarga kwestionowały powierzchnię działki 393 przyjętą w obowiązującej ewidencji, wskazując na inną (większą) powierzchnię przyjętą na mapie z [...]1996 r. Z tych względów skarga nie mogła odnieść pozytywnego skutku, w zakresie przedmiotu sprawy wyznaczonego zaskarżonym rozstrzygnięciem. Nawet jeżeli przyjąć, że wnioskiem z [...] 2001 r. skarżącej D. M. objęto także, żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów co do powierzchni działki 393, to zaskarżona decyzja w tym przedmiocie nie rozstrzyga. Należy tu wskazać, że Sąd Najwyższy jeszcze w postanowieniu z dnia 7.07.1988 r. III AZP 10/88 (OSNC 1990/9/116), a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.04.1998 r. I Sa/Wr 796/96 (Lex nr 32938) wyraził stanowisko, że w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 kpa). Natomiast organ odwoławczy, któremu przedstawiono takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania winien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 kpa), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 i 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 kpa). W świetle powyższych okoliczności poza granicami sprawy, przy rozpoznawaniu skargi pozostały zarzuty, dotyczące powierzchni ewidencyjnej działki 393. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). BSz