III SA/Kr 5/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Elżbieta Kremer Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007r. sprawy ze skargi C. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 26 października 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia 26 października 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M.D, J. H., M. H., B. K., D. K., S. M., C. N., C. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2002 r. znak [...] orzekającej o wprowadzeniu w ewidencji gruntów obrębu [...] - gm. [...] zmian wynikających z podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] i [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepisy art. 157 § 3 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. 00/100/1086 ze zm.). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Dnia 9 sierpnia 2006 r. C. N., M. D., B. K., D. K., J. H., M. H., S. M. i C. W. wnieśli datowany na [...] 2006 r. i adresowany do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2002 r. znak [...] w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Zdaniem wnioskodawców decyzja Starosty [...] z dnia 4.11.2002 r. zezwala na podział użytkowanej od ponad 100 lat drogi publicznej stanowiącej dobro wsi [...] Podstaw nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].2002 r. wnioskodawcy upatrywali w tym, iż ich zdaniem Starosta rozporządził dobrem wsi [...] bez zgody Rady Sołeckiej i konsultacji społecznej, naruszając prawo własności, a decyzję wydał bez udziału użytkowników drogi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ właściwy do rozpoznania tego wniosku ustalił, że obecni wnioskodawcy, nie będący właścicielami wymienionych w decyzji działek pismem z dnia [...] 2006 r. kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrócili się "o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie którego działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,67 ha położona w miejscowości [...] została uszczuplona na rzecz prywatnych właścicieli". Wnioskodawcy uważali, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2002 r. wydana została w postępowaniu rozgraniczeniowym, w którym działkę [...] podzielono na w/w działki. Kolegium uznając, że wnioskodawcy nie tyle domagają się wznowienia postępowania rozgraniczeniowego ile kwestionują decyzję Starosty [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów, przekazało ich wniosek do rozpatrzenia Staroście [...] Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. znak [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego jego ostatecznymi decyzjami, z dnia [...] 2002 r. oraz z dnia [...].2004 r. znak [...], wprowadzającą do ewidencji gruntów kolejne zmiany w następstwie podziału działki [...] na działki [...] i [...]. Decyzja Starosty [...] orzekająca o odmowie wznowienia postępowania nie została zaskarżona i z dniem [...] 2006 r. stała się ostateczna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wskazał, że decyzję z dnia [...] 2002 r. o wprowadzeniu w ewidencji gruntów zmian wynikających z podziału działki nr [...] na działki nr [...].[...] . [...] i [...] Starosta [...] wydał po tym jak Urząd Miejski w [...] przedłożył mu stosowny wniosek wraz z wymaganą dokumentacją geodezyjną wykonaną dla wydzielenia z działki ewidencyjnej nr [...] części "Dobra Publicznego" dla potrzeb komunalizacji. 2 dokumentów tych wynikało, że działka nr [...] stanowiąca drogę została utworzona z różnych własności hipotecznych a zapisana została w nowej ewidencji gruntów z 1982 r. pod pozycją rejestrową 17 - Skarb Państwa, osoba władająca: Mienie Gminne w [...]. Po wprowadzeniu zmian działki nr [...] i [...] stanowiły Dobro Publiczne natomiast działki nr [...] i [...] stanowiły własność osób fizycznych innych niż wnioskodawcy. Decyzja Starosty [...] nie została zaskarżona i z dniem [...] 2002 r. uzyskała przymiot ostateczności. Mieszkańcy wsi [...] nie brali udziału w tym postępowaniu ponieważ nie posiadali w sprawie przymiotu strony. Decyzja była niezbędna jedynie Urzędowi Miejskiemu w [...] a to z uwagi na konieczność uregulowania stanu prawnego istniejącej drogi poprzez przejęcie jej w drodze komunalizacji za zgodą Wojewody [...] na majątek gminy [...] Dalej organ wyjaśnił, że w 2003 r. właściciele p.gr. [...] stanowiącej część nowoutworzonej działki nr [...] wystąpili z wnioskiem o wprowadzenie w ewidencji gruntów podziału działki nr [...] celem wydzielenia części objętej [...] i wpisanie właścicieli. Ponieważ do wniosku dołączyli wymaganą mapę podziału oraz dokumentację geodezyjną i własnościową a gmina [...] wyraziła zgodę więc decyzja z dnia [...] 2004 r. Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów podziału działki [...] na działki [...] i [...] oraz wpisanie działki nr [...] na rzecz jej właścicieli. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] nie uwzględnił zarzutów wnioskodawców domagających się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2002 r. podnoszących, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, bo bez udziału zainteresowanych mieszkańców wsi (k. 31) i uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] złożyła C. N. Skarżąca zarzuca organowi administracji, że pominął ustalenie prawnego właściciela drogi przebiegającej przez wieś J. Nie ocenił czy Urząd Miasta w [...] posiadał prawo dysponowania dobrem publicznym w tym wnioskowania o jego podział. Dalej, że nie dokonał oceny czy Starosta [...] posiadał kompetencje do udzielenia zezwolenia na podział dobra publicznego co do wydzielenia części gruntów mających należeć do osób prywatnych. Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił także tego, że sołectwom pozostawiono mienie, którym dotychczas dysponowały a mieszkańcom wsi zagwarantowano nienaruszalność mienia gminnego. Wreszcie, jeśli droga publiczna w Jadownikach zapisana została w ewidencji gruntów jako dobro publiczne to organy administracji nie mają podstaw do tego aby ją likwidować i tym samym utrudniać życie mieszkańcom zwłaszcza, że istniała ona 100 lat, służyła kilku pokoleniom, posiada znaczenie strategiczne dla wojska, które wykorzystywało ją podczas l i II wojny światowej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wskazując wszystkie ustalone okoliczności Wojewódzki inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] podtrzymał swoje stanowisko o odmowie uwzględnienia zarzutów wnioskodawców domagających się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] 2002 r. podnoszących, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, bo bez udziału zainteresowanych mieszkańców wsi (k. 31) uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ nadmienił, że w podnoszonej przez skarżącą kwestii bezprawnego skomunalizowania nieruchomości obejmującej powstałe z podziału działki nr [...] i [...] stanowiącej drogę orzeknie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, do którego jako organu wyższego stopnia względem Wojewody zostały przesłane akta sprawy wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] .2003 r. W reakcji na odpowiedź organu skarżąca wraz z pozostałymi uczestnikami złożyła pismo z dnia [...] 2007 r. zatytułowane "Stanowisko skarżących do odpowiedzi na skargę", w treści którego podtrzymali zarzuty skargi dodatkowo podnosząc, iż organ administracji nie przedstawił żadnych dowodów na to, że decyzja Starosty [...] , której stwierdzenia nieważności domagali się była konieczna do wydzielenia gruntu sąsiedniego stanowiącego własność osób fizycznych z drogą. Dalej, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, l wreszcie, że niezrozumiałym dla nich jest argumentacja organu powołującego się na brak przesłanek do wznowienia postępowania w sytuacji gdy wnioskodawcy domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Niezależnie od tego podnieśli, że przy podziale drogi nie brał udziału jako strona postępowania także J. H, mimo iż jego nieruchomość sąsiaduje z gruntem podzielonej drogi a skutkiem jej zlikwidowania należąca do niego nieruchomość utraciła funkcję budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa ppsa - kryterium sądowo-administracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem. W sprawowaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według powyższych zasad kontrola zaskarżonej decyzji, prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona. Jedną z podstawowych zasad systemu prawa administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. takich od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. W myśl tego przepisu uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania nastąpić może tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Taka regulacja oznacza, iż przepisy regulujące tzw. postępowanie nadzwyczajne, w których nastąpić może uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania muszą być wykładane - jako odstępstwo od zasady trwałości decyzji - ściśle. Nadto, każde z tzw. postępowań nadzwyczajnych ma własne, niekonkurencyjne przesłanki wydania decyzji w ramach danego postępowania. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 26 października 2006 r. zapadła w trybie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej C. N. i innych osób o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2002 r. orzekającej o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów obrębu [...] zmian wynikających z podziału działki Nr [...]. Było poza sporem, że ta sama decyzja Starosty [...] z dnia 4 listopada 2002 r. była już przedmiotem innego postępowania nadzwyczajnego - postępowania o wznowienie. Postępowanie to zakończyło się ostateczną jak ustalił to organ w obecnej sprawie decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2006 r., którą odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostatecznie decyzjami Starosty [...] z [...] 2002 r. i [...] 2004 r. Należy więc wskazać na podstawowe różnice przedmiotów postępowania o wznowienie i o stwierdzenie nieważności. Celem postępowania o wznowienie postępowania jest zgodne z przepisem 145 § 1 w zw. z art. 151 kpa ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już raz zakończonej decyzją ostateczną. Ponowne rozpatrzenie sprawy warunkowane jest ustaleniem przez organ właściwy do postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 kpc), że zaistniała co najmniej jedna z ośmiu wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 podstaw wznowienia postępowania. Do jednej z takich podstaw należy niezawiniony -przez stronę brak udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), zakończonym decyzją ostateczną. Na podstawie niezawinionego braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzjami Starosty [...] z dnia [...].2002 i [...].2004 r. oparte było żądanie wznowienia tych postępowań. Ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. odmawiająca wznowienia oparta była na przepisie art. 149 § 3 kpa, w związku z przyjęciem przez organ stanowiska, że osoby nie będące właścicielami działek tworzących użytek drogowy oznaczony jako działka [...]. nie mają przymiotu strony postępowania o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów, a zatem nie są legitymowane do żądania wznowienia postępowania, w którym nie brały udziału. Natomiast celem postępowania o stwierdzenie nieważności - tej samej decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2002 r. nie jest - jak w postępowaniu o wznowienie postępowania - ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Celem takiego postępowania jest właśnie stwierdzenie nieważności decyzji, a więc wyeliminowanie decyzji jako nieważnej z obrotu prawnego, a więc w zasadzie stworzenie takiej sytuacji prawnej jakby w ogóle decyzja tej treści nie była wydana. Cel takiego postępowania powoduje, że jego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne (o ile zajdą do tego podstawy) rozpatrzenie sprawy (jak przy wznowieniu postępowania), lecz weryfikacja decyzji z punktu widzenia przesłanek nieważności decyzji wyczerpująco wyliczonych przepisem art. 156 § 1 kpa w punktach 1-7. Są to przesłanki odmienne od przesłanek wznowienia. Weryfikacja decyzji, czy jest dotknięta zarzucaną wadą nieważności polega na badaniu czy zachodzi co najmniej jedna z podstaw nieważności wyliczonych w punktach 1-7 § 1 art. 156 kpa. Z tego względu racje ma skarżąca gdy podnosi, że odmawiając stwierdzenia nieważności, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, powołał się na stanowisko, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone art. 145 kpa, gdyż w tym postępowaniu nie mają one doniosłości prawnej. Zgodnie z zasadami gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 kpa), wobec zarzutu nieważności decyzji, podstawę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji winno stanowić stanowisko odwołujące się do dokonanych przez organ rozpatrujący takie żądanie ustaleń, że nie zachodzi żadna z podstaw przewidzianych art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Jednakże zaskarżona decyzja organu oparta została na przepisie art. 157 § 3 kpa. Jest to przepis, który formę decyzji nadaje także odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności. Przepis ten ma zastosowanie wówczas gdy organ ustala, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zostało zgłoszone przez podmiot, który nie ma w sprawie interesu prawnego, przy czym brak tego interesu jest tak oczywisty, iż nie są do tego potrzebne czynności w postępowaniu wyjaśniającym. Istotę takiej decyzji przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2006.04.25 l OSK 725/05 (Lex. Nr 209119). Do żądania wznowienia postępowania jak i stwierdzenia nieważności legitymowany jest tylko podmiot, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a więc służy mu w sprawie interes prawny a nie faktyczny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych interes prawny, dla swego bytu musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego. Okoliczność, że skarżąca nie uzyskała w postępowaniu o wprowadzenie zmian w ewidencji przymiotu strony, co znalazło wyraz w odmowie wznowienia postępowania, sama przez się nie wyłącza interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji, jeśli by przepis prawa materialnego, uzasadniał interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności. Ta kwestia pozostała w ogóle poza ustaleniami i rozważaniami organu. Jest to uchybienie procesowe, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W każdym razie, nie wykazał organ, na czym polega tak oczywisty brak po stronie skarżącej interesu prawnego, że daje już podstawę do odmowy na podstawie art. 157 § 3 kpa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności, a nie dopiero - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - podstawę do ewentualnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Niezależnie od powyższych okoliczności, w związku z przepisem art. 157 § 2 kpa, w myśl którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, Sąd zauważa, iż z przedstawionych akt wynika, że opracowania geodezyjno-kartograficzne, które stanowić miały podstawę wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian decyzjami z [...] 2002 r. i [...] 2004 r., były przyjmowane do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, po datach wydania decyzji, które wprowadzały zmiany. Będzie miał też organ na względzie, że przedstawione zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] (k. 65 akt adm.), z którego skarżąca wywodzi swój interes prawny, nie odzwierciedla, czy księga dawna do której się odwołuje zachowała moc w trybie Rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28 póz. 141). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.). Wobec treści uchylonej decyzji, brak było przesłanek do zastosowania przepisu art. 152 ustawy.