III SA/Kr 5/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski %, WSA Janusz Bociąga ( spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez S. B., jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 listopada 2016 r. [...] który to po rozpoznaniu zażalenia S. B. na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] 2016 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przekroczenia norm poziomu dźwięku hałasu w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. J w K i wydania decyzji nakazującej zlikwidowanie poziomu dźwięku hałasu w ww. lokalu oraz w sprawie naruszania warunków higienicznych i zagrażających zdrowiu mieszkańców bloku - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. W dniu 21 lipca 2016 roku do Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PIS) wpłynął wniosek S. B. w sprawie przekroczenia norm poziomu dźwięku hałasu w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. J w K. S. B. wskazała, iż prawdopodobnym źródłem hałasu jest instalacja wyposażenia technicznego budynku, urządzenia służące do prowadzenia działalności gospodarczej oraz instrumenty muzyczne. W dniu 10 sierpnia 2016 r. przedstawiciel PIS, w obecności przedstawiciela Zarządu Budynków Komunalnych oraz administratora budynku, przeprowadził kontrolę sanitarną budynku mieszkalnego położonego w K przy ul. J. Zakres kontroli określono jako kontrolę interwencyjną, której celem było ustalenie potencjalnego źródła hałasu przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...], w związku z wnioskiem S. B. w sprawie uciążliwości hałasowej. S. B. odmówiła wzięcia udziału w czynnościach wyjaśniających, nie wskazała źródła hałasu, odmówiła również podpisania protokołu. Ponadto na jej żądanie udzielono wyjaśnień dotyczących przypadków w których wykonuje się pomiary hałasu. S. B. przyjęła do wiadomości przedmiotowe wyjaśnienia w tym również, iż nie wykonuje się pomiarów poziomu dźwięków pochodzących od instrumentów muzycznych w oparciu o wskazane normy prawne. Co istotne, w toku czynności kontrolnych ustalono, iż budynek przy ul. J, zarządzany przez Zarząd Budynków Komunalnych, nie posiada urządzeń dźwigowych (windy), hydroforni, stacji trafo. Ponadto ustalono, iż budynek nie posiada innych urządzeń typu wentylatory, klimatyzatory, które mogłyby zostać uznane za źródło uciążliwości hałasowej. W dniu 11 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Inspektor Sanitarny (WIS) przekazał PIS kolejny wniosek S. B. z 1 sierpnia 2016 roku, w sprawie naruszania warunków higienicznych i zdrowotnych bloku położonego w K przy ul. J, w tym uciążliwości hałasowych powodowanych prowadzoną w mieszkaniach i piwnicy bloku nr [...] działalnością gospodarczą. W dniu 25 sierpnia 2016 roku administrator budynku przesłał do PIS informację, iż podejmuje czynności zmierzające do wyrejestrowania działalności gospodarczej prowadzonej przez lokatorów. Najemcy zostali wezwani do zaprzestania prowadzenia działalności w terminie do 14 dni. Do dnia 25 sierpnia 2016 roku troje najemców dokonało odpowiednich zmian, a kolejny zawnioskował o zgodę na używanie adresu, jako korespondencyjnego dla prowadzonej działalności gospodarczej. W dniu 26 sierpnia 2016 roku administrator przesłał dodatkową informację, iż lokator mieszkania nr [...] zwrócił się o wyrażenie zgody na używanie adresu przy ul. J, jako adresu korespondencyjnego swojej firmy oraz jednocześnie oświadczył, iż wykonywane przez niego usługi remontowo budowlane prowadzone są wyłącznie u klientów. Odnośnie pozostałych lokatorów używających adresu przy ul. J jako adresu prowadzenia działalności gospodarczej, z analizy przedmiotów działalności gospodarczej wynikało, że jest to głównie sprzedaż detaliczna prowadzona poza lokalem mieszkalnym. Mając na uwadze powyższe ustalenia PIS, nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W efekcie, w dniu 14 września 2016 roku, PIS wydał postanowienie nr [...] znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosków S. B. z 20 lipca 2016 roku, w sprawie przekroczenia norm poziomu dźwięku hałasu w lokalu mieszkalnym nr [...] i wydania na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji nakazującej zlikwidowanie przekroczenia norm poziomu dźwięku hałasu w ww. lokalu oraz w sprawie naruszania warunków higienicznych i zagrażających zdrowiu mieszkańców bloku położonego w K przy ul. J. W uzasadnieniu postanowienia PIS wskazał, iż w toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, iż wskazywane przez S. B. uciążliwości hałasowe nie zostały potwierdzone, a dźwięki związane z używaniem lokali sąsiedzkich nie mogą zostać uznane za hałas (tzw. komunalny), który mógłby stanowić podstawę do przeprowadzenia pomiarów. Na tej podstawie PIS uznał, iż nie posiada kompetencji do stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w zakresie hałasu wskazanego przez S. B., a zatem nie posiada również kompetencji do nakazania w drodze decyzji usunięcia tych naruszeń. PIS wskazał, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu 10 sierpnia 2016 roku czynności kontrolnych nie stwierdzono występowania uciążliwości zapachowych. S. B. złożyła zażalenie na to postanowienie PIS. Wskazała, że narusza art. 61a § 1 K.p.a. gdyż istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niewyjaśnienie sprawy i niezebranie wystarczającego materiału dowodowego. Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że prawidłowo zastosowano art. 61 a § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie odmową wszczęcia postępowania był brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia podania w trybie administracyjnym, co zostało wykazane w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania inspekcji sanitarnej należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dot. higieny środowiska oraz higieny pomieszczeń. W odniesieniu do hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych, przepisy określające wymagania w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu, zostały zawarte w dziale IX Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia odsyłają w przedmiotowym zakresie do Polskiej Normy PN- 87/B-02156: "Akustyka budowlana. Metody pomiaru poziomu dźwięku A w budynkach" oraz PN-87/B-02151/02 "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem. Dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach". Z postanowień wspomnianych norm wynika, iż pomiarów dokonuje się, o ile źródłem hałasu są instalacje techniczne budynku i inne urządzenia stanowiące jego wyposażenie techniczne. Organ w postępowaniu wyjaśniającym jednoznacznie ustalił, iż potencjalne źródła hałasu wskazane przez skarżącą nie spełniają przesłanek do zastosowania wyżej wspomnianych norm. W szczególności wykazano, iż budynek przy ul. J, nie posiada urządzeń dźwigowych (windy), hydroforni, stacji trafo. Ponadto ustalono, iż budynek nie posiada innych urządzeń typu wentylatory, klimatyzatory, które mogłyby zostać uznane za źródło uciążliwości hałasowej, które byłby trwale związane z budynkiem. Natomiast, za takie nie można uznać potencjalnych hałasów związanych z użytkowaniem lokali sąsiednich. Wobec powyższego, wydanie decyzji przez organ w przedmiotowym przypadku, byłoby obarczone wadą o której mowa w art. 156 K.p.a. Nie można zgodzić się też z twierdzeniem skarżącej, iż organ w wydanym postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa, przekroczył zakres normy, poprzez formułowanie wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W zaskarżonym przez S. B. do postanowieniu organ opisał stan faktyczny, w szczególności wskazując dowody na jakich się oparł. Z kolei formułowane wnioski dotyczyły wyników przeprowadzonych ustaleń w kontekście obowiązujących przepisów, celem wskazania wnioskodawcy dlaczego organ zajął stanowisko w formie odmowy wszczęcia postępowania. W tej sytuacji trudno mówić o formułowaniu wniosków dotyczących meritum żądania, tzn. usunięcia przekroczeń dopuszczalnych poziomów dźwięku na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem w tym zakresie postępowanie nie było prowadzone. W efekcie powyższego należy stwierdzić, iż postępowanie zakończone zostało aktem formalnym, odmawiającym wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstawy materialno-prawnej do jego prowadzenia. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. przez organ I instancji. W szczególności wskazać należy, iż PIS, podjął wszelkie działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego oraz roli organu i działań jakie należy podjąć. Przeprowadzona została kontrola celem ustalenia potencjalnego źródła hałasu przenikającego do lokalu mieszkalnego S. B., a skarżącej wyjaśniono w jakich przypadkach wykonuje się pomiary hałasu. Zebrany został również materiał w kontekście hałasu emitowanego w związku z prowadzeniem potencjalnej działalności gospodarczej w bloku zamieszkiwanym przez skarżącą. Dopiero w oparciu o tak zebrany materiał organ uznał, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i odmówił jego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S. B. zarzucając naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie w której istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji, a także poprzez przekroczenie zakresu tej normy, polegające na formułowaniu wniosków i ocen dotyczących meritum żądania na etapie wstępnym. Zarzuciła również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niewyjaśnienie sprawy i niezebranie wystarczającego materiału dowodowego. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016. poz.1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie to narusza przepisy procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.), a opisane niżej naruszenia Sąd uwzględnił wyłącznie z urzędu. Jak wyżej przedstawiono zaskarżone zostało postanowienie organu odwoławczego z dnia 14 listopada 2016 r. 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 14 września 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosków S. B. w sprawie przekroczenia norm poziomu dźwięku hałasu w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. J w K i wydania na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji nakazującej zlikwidowanie przekroczenia norm poziomu dźwięku. Organy wywiodły, że w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym jednoznacznie ustalono, że potencjalne źródła hałasu wskazane przez skarżącą nie spełniają przesłanek do zastosowania właściwych przepisów. W szczególności wykazano, iż budynek przy ul. J, nie posiada urządzeń dźwigowych (windy), hydroforni, stacji trafo. Ponadto ustalono, iż budynek nie posiada innych urządzeń typu wentylatory, klimatyzatory, które mogłyby zostać uznane za źródło uciążliwości hałasowej, które byłby trwale związane z budynkiem. Natomiast, za takie nie można uznać potencjalnych hałasów związanych z użytkowaniem lokali sąsiednich. W efekcie powyższego postępowanie zakończone zostało aktem formalnym, odmawiającym wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do jego prowadzenia. W myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis powyższy wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przewidziane w art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie S. B. złożyła wnioski w sprawie przekroczenia norm poziomu dźwięku hałasu w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. J w K i wydania na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji nakazującej zlikwidowanie przekroczenia norm poziomu dźwięku. Organ I instancji w swoim postanowieniu opisał dokładnie stan faktyczny oraz dowody na których się oparł. Ponadto pracownik organu przeprowadził kontrolę sanitarną budynku i kontaktowano się z administratorem budynku, który poinformował, że podejmuje czynności zmierzające do wyrejestrowania działalności gospodarczej prowadzonej przez lokatorów lokali znajdujących się w budynku przy ul. J. Organy uznały, że hałas o którym mowa we wnioskach S. B. nie jest hałasem wytwarzanym przez instalacje techniczne budynku. W konsekwencji organy sanitarne nie są upoważnione do dokonywania pomiarów takiego hałasu oraz jego oceny na podstawie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zaznaczyć należy, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie tymczasem organy na wstępnym etapie dotyczącym zasadności samego wszczęcia postępowania z wniosku S. B. przeprowadziły ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonując nadto wykładni przepisów prawa materialnego a wynik tej oceny posłużył im za podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, w miejsce rozstrzygnięcia merytorycznego. Pamiętać przy tym należy o fundamentalnej zasadzie prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym (por wyrok SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150). Nie ulega tym samym wątpliwości, że merytoryczna ocena wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może być przeprowadzona poza postępowaniem administracyjnym (przed jego wszczęciem). Powinna zostać dokonana w ramach postępowania administracyjnego, a więc wymaga wszczęcia postępowania. W przeciwnym razie pozbawia się strony podstawowych praw procesowych. W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem uznały, że w sprawie w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie jednakże organy badały zagadnienie charakteru przysługujących skarżącej uprawnień, zaś organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie ustalał zasadność zarzutów podnoszonych przez S. B. W sprawie doszło więc w istocie do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej, a zatem powinno ono zostać zakończone decyzją administracyjną rozpoznającą sprawę co do istoty, ewentualnie decyzją o umorzeniu postępowania, w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości jego prowadzenia w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. Niewątpliwie na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestia charakteru uprawnień skarżącej, jak i potencjalnej bezprzedmiotowości pomiarów hałasu, nie mogły być przedmiotem oceny organu. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte, mimo że organ przeprowadził czynności dowodowe i dokonał subsumcji stanu faktycznego w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 K.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie ocena stanowiska organów odnośnie zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze. Reasumując, zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a §1 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku.