III SA/Kr 50/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania S. U., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...] 2002 r., orzekającą o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu J. gmina D. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7 "b" ust. 2 pkt 2, art. art. 20, 21, 22, 23, i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) oraz § § 46 i 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. W październiku 2001 r. S. U., współwłaściciel dz.ewid. 1484 wystąpił do Starosty Powiatu o aktualizację ewidencji gruntów przez wprowadzenie zmian wynikających z operatu rozgraniczeniowego przyjętego do składnicy geodezyjnej za Nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2002 r. Starosta Powiatu orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu J. gmina D. w przedmiocie działek ewidencyjnych 1464, 1463, 1481, 1487, 1483, 1486, 1482, 1488, 1450, 1485 i 1484. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zmiany dokonano na podstawie operatu rozgraniczeniowego sporządzonego przez upoważnionego geodetę inż. B. W. i przyjętego w dniu 30.12.1983 r. do zasobu w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej za nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono także, że wprowadzenie zmiany zostało poprzedzone pomiarem kontrolnym, wykonanym przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, punktów granicznych ustalonych operatem rozgraniczeniowym i umożliwiającym wniesienie rozgraniczenia do mapy zasadniczej i ewidencyjnej w skali 1:2000 oraz rozliczania powierzchni działek oraz klas i użytków gruntowych. W odwołaniu od tej decyzji S. U. podnosił, że w następstwie wprowadzonych zmian trzy granice jego działki 1484 pozostały niezmienione i odpowiadają starej ewidencji, a czwarta została przyjęta z nowej ewidencji i została przesunięta w głąb jego działki. Zdaniem odwołującego się chciałby ustalić zasięg władania z działką 1461, a poczynione zmiany czynią to niemożliwym. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poczynił dalsze ustalenia. Ustalono, że w latach 1981-1983 przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości stanowiącej w ówczesnym operacie ewidencji gruntów parcele 1601/8, 1601/13, 1601/14 na wniosek ich współwłaścicielki K. C. z nieruchomościami sąsiednimi a m.in. z nieruchomością stanowiącą działki 1601/11, 1601/6 i 1601/4 współwłasności wówczas M. U. Wyznaczenie granic nastąpiło w oparciu o mapę katastralną w skali 1:2880, a o rozgraniczeniu orzeczono decyzją Naczelnika Gminy z dnia 11 stycznia 1983 r. znak [...]. Wyniki tego rozgraniczenia nie zostały uwzględnione w odnowionym operacie ewidencji gruntów obrębu J. obowiązującym od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z [...] 1988 r. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta zlecił wykonanie pomiaru punktów granicznych (kopców) wyznaczonych w postępowaniu rozgraniczeniowym Biuru Geodezji i Terenów Rolnych, tak aby możliwa była aktualizacja nimi obowiązującego operatu ewidencji gruntów na bazie mapy zasadniczej w skali 1:2000. Dokumentacja z tego pomiaru, oraz operat rozgraniczeniowy stanowiły podstawę wydania przez Starostę decyzji z dnia 8 października 2002 r. w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów w zakresie granic działki (obecnie własności S. i G. U.) 1484 z działkami 1482, 1483, 1485, 1486 i 1487 oraz zmiany powierzchni tych działek wynikającej ze zmiany granic. Organ ustalił, że granica między działką 1484 współwłasności S. U. i G. U. a działką 1461 nie była objęta postępowaniem rozgraniczeniowym w 1983 r. Jest ona granicą sporną z właścicielem działki 1461 J. C. Wykonany w toku postępowania przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych pomiar kontrolny miał – według organu odwoławczego – na celu wyłącznie opracowanie dokumentacji terenowo-prawnej stanowiącej podstawę aktualizacji zmodernizowanego operatu ewidencji przez uwzględnienie wyników rozgraniczenia z 1983 r. Granica z działką 1461 nie mogła zostać objęta pomiarem, a nadto jest sporna. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty, Organ Odwoławczy miał na uwadze, że skarżący nie kwestionuje zmian wprowadzonych w ewidencji w zakresie granic jego działki 1484 z działkami 1482, 1483, 1485, 1486, 1487, natomiast domaga się sprostowania ewidencji w zakresie spornej granicy z działką 1461, która nie była przedmiotem rozgraniczenia. Podkreślono, że równolegle z postępowaniem administracyjnym związanym z aktualizacją operatu toczyło się postępowanie o naruszenie posiadania. Zdaniem organu rozstrzygnięcie co do spornej granicy winno nastąpić w trybie postępowania rozgraniczeniowego, gdyż przedmiotem aktualizacji było wyłącznie uwzględnienie rozgraniczenia z 1983 r. co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem alternatywnym o nakazanie skorygowania mapy ewidencyjnej i zapewnienie zgodności rzeczywistego stanu posiadania ze stanem prawnym albo o zatwierdzenie wszystkich granic działki 1484 i nakazanie ich wyznaczenia w terenie złożył S. U. W skardze i jej uzupełnieniu pismem z dnia 17.06.2005 r. wniesionym po otrzymaniu odpowiedzi na pozew skarżący podnosił, że obecnie obowiązująca ewidencja dotycząca trzech granic działki jest sporządzona z niedopuszczalnym błędem co potwierdza opinia uzupełniająca z 12.02.2001 r. wykonana przez geodetę upoważnionego inż. Z. S. do sprawy [...] Sądu Rejonowego. W uzasadniającym skargę piśmie podniósł skarżący, iż organy wadliwie ustaliły, że granica między działką 1484 a działką 1461 nie była rozgraniczona. Zdaniem skarżącego z tekstu decyzji i protokołu granicznego wynika, że obejmowała ona tę granicę, która nie była sporna, a spór powstał dopiero po nieprawidłowym sporządzeniu mapy ewidencyjnej i był jej skutkiem. Skarżący podnosił, że w 1996 r. przejął gospodarstwo rolne od ojca, uczestnika postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżącego fakt pominięcia w decyzji rozgraniczeniowej granicy między działką 1484 i 1461 może wynikać z przeoczenia, skoro na szkicu i mapce rozgraniczenia, granicę tę zaorano. Skarżący podnosił także, że przesunięte na nowej mapie ewidencyjnej granice spowodowały, że został uznany za winnego wycięcia drzewa nie na swojej działce. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia i stanowisko. Po podjęciu postępowania postanowieniem z dnia 9.I.2009 r. do sygn. II SA/Kr 176/03, sprawa otrzymała obecną sygnaturę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn całkowicie odmiennych niż podniesione na jej poparcie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) zaskarżona decyzja podlega kontroli pod względem jej zgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyżej wskazanego wniosku o zasadności skargi lecz z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Należy tu podkreślić, że przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ściśle określają treść rozstrzygnięcia Sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Z tych względów oczekiwanie skarżącego wyrażone w skardze, iż Sąd nakaże skorygowanie mapy ewidencyjnej i "zapewnienie zgodności rzeczywistego stanu posiadania ze stanem prawnym" czy zatwierdzenie wszystkich granic działki skarżącego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) - zwanego dalej rozporządzeniem. W myśl przepisu art. 2 pkt 8 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa – przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości), rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Nośnikiem powyższych informacji, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy jest operat geodezyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków jest Starosta (art. 22 ust. 1). Zaskarżona decyzja w I instancji zapadła właśnie w tzw. postępowaniu ewidencyjnym przed Starostą, którego celem według wniosku skarżącego miała być aktualizacja operatu ewidencji gruntów obowiązującego od 1988 r. przez uwzględnienie zmian wynikających z ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy z dnia 11 stycznia 1983 r. znak [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej ówczesne parcele Nr 1601/8, 1601/13 i 1601/14 wówczas współwłasności K. C., z nieruchomością stanowiącą parcele 1601/11, 1601/6, 1601/4 współwłasności M. U. – poprzednika prawnego skarżącego, nieruchomością stanowiącą działkę 1601/10 obj. KW [...] oraz nieruchomością stanowiącą działki 1601/9 i 1601/5 z lwh [...] współwłasności J. K. i J. M. Przebieg linii rozgraniczenia ustalony tą decyzją odzwierciedla sporządzony w postępowaniu rozgraniczeniowym operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30.12.1983 r. za Nr [...]. Z treści postanowienia (decyzji) o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z 9.03.1981 r., oraz decyzji rozgraniczeniowej z 11.01.1983 r. "zatwierdzającej" granice i dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu w 1983 r. w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia objęta była granica między nieruchomością współwłasności K. C. składająca się z wymienionych parcel, a nieruchomościami sąsiednimi, w tym M. U., które graniczyły z nieruchomością wnoszącej o rozgraniczenie. Natomiast nie były objęte przedmiotem rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu wzajemne granice pomiędzy nieruchomościami sąsiadującymi z wyżej wymienionymi parcelami K. C. Zgodnie z przepisem § 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia, do obowiązków organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu w myśl § 45 ust. 1 następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zgodnie z przepisami § § 35 i 36 do materiałów źródłowych służących ustaleniu przebiegu granic ewidencyjnych, należy także m.in. sporządzona w postępowaniu rozgraniczeniowym dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jeżeli zatem w obowiązującej od 1988 r. ewidencji gruntów operującej już nowymi oznaczeniami w postaci działek ewidencyjnych nie został ujawniony, a wynikający z decyzji z 1983 r., przebieg granic parcel, których odpowiednikiem są działki, to dopuszczalne było w świetle powyższych przepisów dokonanie aktualizacji obowiązującego operatu w jego częściach geodezyjno-prawnej i opisowo-kartograficznej (§ 20), o ile zmiana ta nie pozostawała by w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym powstałym po 1983 r. a będącym ewentualnie wynikiem np. kolejnego rozgraniczenia ostateczną decyzją, czy w następstwie rozgraniczenia nieruchomości orzeczeniem sądu powszechnego, w sprawach o których mowa w art. 36 ustawy. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że aktualizacja operatu ewidencji przez naniesienie linii wynikającej z rozgraniczenia (parcel) działek oznaczonych według ewidencji obowiązującej przed 1988 r. wymaga uprzedniego opracowania geodezyjno-kartograficznego, które ustaloną decyzją z 1983 r. linię rozgraniczenia naniesienie na obowiązujący operat ewidencji. Jednakże w myśl przepisu art. 46 § 2 pkt 2 rozporządzenia podstawę wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian wynikających z opracowań geodezyjnych i kartograficznych mogą stanowić tylko takie opracowania, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zawierają wykaz zmian danych ewidencyjnych. Składniki wykazu określa przepis § 46 w ust. 3 stanowiąc m.in. (pkt 6), iż obejmuje on także dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja geodezyjna przedstawiona przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych (k. 5-15) nie jest opatrzona danymi świadczącymi o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nadto nie zawiera danych, które odzwierciedlały by wykazy zmian gruntowych tj. przejście od oznaczeń, którymi operowała dokumentacja rozgraniczenia do oznaczeń obowiązującej ewidencji gruntów. Przyjęcie za podstawę zmian dokumentu nie spełniającego wymogów przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 stanowi uchybienie przepisom prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnosił o uaktualnienie ewidencji przy uwzględnieniu operatu rozgraniczeniowego z 1983 r. Starosta bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania i bez określenia w tym zawiadomieniu o przedmiocie postępowania (art. 61 § 1 i 4), po przeprowadzeniu "rozprawy w terenie" zlecił wykonanie "pomiaru kontrolnego" granic działki ewid. 1484 skarżącego z działkami sąsiednimi, poza działką 1461, która nie była przedmiotem rozgraniczenia w 1983 r. Zlecając pomiar organ nie dostrzegł, że również nie była w 1983 r. rozgraniczana wzajemnie działka poprzednika prawnego skarżącego z innymi nieruchomościami niż stanowiące współwłasność K. C. – wnoszącej o rozgraniczenie. Sporządzony w ramach tego zlecenia "protokół graniczny" z 6.04.2002 r. stwarza mylne wrażenie, iż zapadł w postępowaniu rozgraniczeniowym. W istocie zatem w postępowaniu przed organem I instancji zlecono Biuru Geodezji i Terenów Rolnych inne czynności, niż odtworzenie w obecnej ewidencji linii rozgraniczenia ustalonej decyzją z 1983 r. opartą na przyjętym wówczas do zasobu operacie rozgraniczenia. Jeżeli natomiast odzwierciedlenie w obowiązującym operacie ewidencji gruntów granic ewidencyjnych wyznaczonych rozgraniczeniem z 1983 r., pociągało by za sobą zmianę konfiguracji działek co do innych także granic ewidencyjnych, to podstawę zmian i w tym zakresie też miało by stanowić opracowanie odpowiadające wymogom § 46 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji może dotyczyć tylko zmian w operacie ewidencji a więc w jego częściach dawniej zwanych kartograficzną i opisową, a nie zmian na gruncie, gdyż te ostatnie mają być następstwem decyzji i orzeczeń wydanych w innym niż ewidencyjne postępowaniu, które ma odzwierciedlać a nie tworzyć stan prawny. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przeoczył, że stanowiąca podstawę jej wydania dokumentacja nie spełnia wymogu § 46 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia, oraz że decyzja organu I instancji dotyczy tylko zmian w rejestrze gruntów a więc w składniku części geodezyjno-prawnej operatu (§ § 20, 22 i 23), natomiast pomija zupełnie kwestię czy i w jakim zakresie wynikająca z rozgraniczenia w 1983 r. granica jest odzwierciedlona w opisowo-kartograficznej części obowiązującego operatu ewidencyjnego. Wydanie decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem zasad art. 7 i 77 kpa bez uprzedniego ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy o zmianę operatu ewidencji gruntów przez uwzględnienie skutków rozgraniczenia decyzją z 1983 r. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi, mając na uwadze treść decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy orzeczono jak punkcie II gim sentencji, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – co oznacza, że wynikające z nich dane ewidencyjne – jeszcze przed prawomocnością niniejszego wyroku – nie mogą być traktowane jako obowiązujące.