III SA/Kr 501/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi A. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 stycznia 2021 r. znak [...] w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r., znak sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052), po rozpatrzeniu odwołania skarżących A. W. i M. W. od decyzji Starosty z [...] 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 1 czerwca 2020 r. Wójt Gminy wystąpił o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K, jedn. ewid. N, na podstawie operatu technicznego [...] w celu doprowadzenia do zgodności przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] ze stanem faktycznym. Decyzją z [...] 2020 r., znak: [...], Starosta orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K, jednostka ewidencyjna N, przyjętego do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 05.11.1969 r. pod nr [...], to jest: zmianie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] bez zmiany powierzchni i oznaczenia, zmianie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] bez zmiany powierzchni i oznaczenia, zmianie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] bez zmiany powierzchni i oznaczenia, zmianie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] bez zmiany powierzchni i oznaczenia, zmianie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] bez zmiany powierzchni i oznaczenia - w oparciu o dokumentację geodezyjno-kartograficzną wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 listopada 2019 r. za nr [...], firmy Usługi Geodezyjne [...] s.c. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli odwołanie skarżący A. i M. W. Skarżący stwierdzili, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa m.in. z uwagi na przeprowadzenie aktualizacji w niedopuszczalnym trybie, tzn. w oparciu o § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i doprowadzenie do nieuprawnionych zmian własnościowych. Ich zdaniem postępowanie powinno zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zgodnych wskazań właścicieli co do przebiegu ustalonych na gruncie 24 września 2019 r. granic, wobec wyartykułowanego przez A. W. cofnięcia zgody skarżących wprowadzonych w błąd wskutek wywołania u nich 23 VII 2019 r. mylnego przeświadczenia o możliwej zamianie na ich korzyść w proporcji 1 do 3. Mało tego - wskutek celowego wywołania u nich przeświadczenia, że "zamiana" przybierze formę aktu notarialnego. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów § 44 pkt 2 oraz § 45 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z uwagi na brak utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz niewyeliminowanie danych błędnych. Skarżący wyrazili brak zrozumienia wobec niepodjęcia czy to z urzędu czy wskutek zobowiązania zleceniodawcy opracowania uzupełnienia operatu w sposób, który pozwoliłby na weryfikację stwierdzenia, iż w rzeczywistości działki nr ewid. [...], [...] i [...] nie zmieniły powierzchni. Ich zdaniem organ l instancji oparł zaskarżoną decyzję na uchylonym przepisie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na przepisie art. 24 ust. 2b tej ustawy, która w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku Wójta nie dawała podstawy do takiej aktualizacji. Oprócz tego zawiadomienie zainteresowanych stron o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek sporządzone przez geodetę uprawnionego 3 września 2019 r. powołuje w treści nieobowiązujący już wówczas tekst jednolity rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na poparcie stawianych tez zostały przytoczone w odwołaniu obszerne fragmenty orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Z uwagi na wskazane naruszenia prawa materialnego oraz podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy i dowodów w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i przez radykalną ingerencję w prawo własności, niedopuszczalną w postępowaniu administracyjnym odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Rozpoznając powyższe odwołanie oraz całość zgromadzonego materiału dowodowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w tym jej aktualizację, regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 - dalej powoływanej jako "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie"). Organ powołał treść § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 24 ustawy. Starosta po zapoznaniu się z dokumentacją geodezyjną wskazaną we wniosku przez Wójta Gminy uznał za konieczne dokonanie dodatkowych wyjaśnień w sprawie, w związku z czym przeprowadził na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji. Działanie to organ odwoławczy uważa za prawidłowe. Z uwagi na zarzuty odwołania wymaga wskazania, że zarówno organ l instancji, jak i organ odwoławczy orzekają według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania przez nie decyzji. Jeśli przepisy prawne uległy zmianie między wszczęciem postępowania a rozstrzygnięciem sprawy, co do zasady znajdują zastosowanie przepisy nowe. Organ odwoławczy zauważył, że w swej decyzji, co również zarzucają skarżący, Starosta nieprawidłowo powołał art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten został bowiem uchylony z dniem 31 lipca 2020 roku (ustawa o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw z dnia 16 kwietnia 2020 r. ; Dz. U. z 2020 r. poz. 782), zatem w dacie orzekania już nie obowiązywał. Pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Uchylony przepis stanowił bowiem, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Uprawnienie to starostowie posiadają na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że przez brak podstawy prawnej należy rozumieć to, że dana decyzja rzeczywiście nie posiada podstawy prawnej, a nie to, że organ jej nie wymienia, czy wymienia niewłaściwy przepis, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zawierają podstawy do wydania danej decyzji, tymczasem w omawianym przypadku taka podstawa istnieje (art. 7d pkt 1 oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy). W razie wskazania w podstawie prawnej decyzji niewłaściwego przepisu nie mamy do czynienia ani z rażącym naruszeniem prawa ani z brakiem podstawy prawnej. Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty skarżących dotyczące powołanych przepisów są zasadne, jednakże pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Również powołanie nieaktualnego przepisu rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zawiadomieniu o czynnościach ustalenia granic poprzez wskazanie błędnego rocznika oraz pozycji dziennika ustaw, co zarzucają skarżący, nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Należy zauważyć, iż po ostatniej nowelizacji brzmienie przepisów §§ 37-39 nie zmieniło się, a w zaskarżonej decyzji Starosta powołał już aktualne rozporządzenie. Rozpatrując niniejszą sprawę podkreślić należy, że powierzchnia działki ewidencyjnej nierozerwalnie wiąże się z przebiegiem jej granic oraz położeniem punktów granicznych. Wynika to wprost z przepisów § 62 i § 61 rozporządzenia. Przepis § 61 rozporządzenia wskazuje, że numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone, w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich 2000, na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Natomiast z § 62 rozporządzenia wynika, że pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61 oraz określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Prawidłowa wykładnia tego przepisu ma zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie z uwagi na stawiane zarzuty odwołania. Należy mieć na uwadze, że pole powierzchni działki jest funkcją jej granic i jako jedna z cech fizycznych wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków może ulegać zmianie, jednakże tylko w przypadku spełnienia ww. warunków. Organ odwoławczy wskazał, że zawiadomieniem z 22 lipca 2020 r. Starosta poinformował zainteresowane strony o wszczęciu na wniosek Wójta Gminy postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu K jedn. ewid. N w zakresie zmiany przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką nr [...] i nr [...], granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...] oraz granicy działki nr [...] z działką nr [...], a także o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz zgłoszenia do nich uwag. Aktualnie w rejestrze gruntów obrębu ewid. K, jedn. ewid. N, wpisano: w jednostce rejestrowej [...] - działki ewid. nr [...] o pow. 0,3503 ha, nr [...] o pow. 0,5611 ha, nr [...] o pow. 0,0241 ha, nr [...] o pow. 0,4596 ha, we władaniu na zasadach samoistnego posiadania Gminy N jako Drogi gruntowe; w jednostce rejestrowej [...] - działkę nr [...] o pow. 1,3358 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], jako własność Gminy, w gospodarowaniu Wójta Gminy N; w jednostce rejestrowej [...] - działki ewid. nr [...] o pow. 0,0662 ha, nr [...] o pow. 0,0202 ha, nr [...] o pow. 0,2251 ha, objęte księgą wieczystą nr [...], jako własność A. i M. W. Działka nr [...] (oraz działka [...]) powstała w wyniku zmiany oznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] przedstawionej na mapie ewidencyjnej w dwóch częściach przedzielonych działką ewid. nr [...] (droga), która to zmiana została zatwierdzona decyzją Starosty z [...] 2004 r., znak: [...]. Obowiązującą mapą ewidencyjną dla obrębu ewid. K jest analogowa mapa ewidencji gruntów w skali 1:2880 założona w 1969 r. operatem przyjętym do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, 5 listopada 1969 r. pod numerem [...] (obecnie nr [...]). Mapa ta powstała na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880. Jak słusznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji, sposób zakładania i metody pomiarowe stosowane przy zakładaniu map katastralnych charakteryzują się niską dokładnością, gdzie błąd położenia punktu względem osnowy znajduje się w przedziale 1.51-3.00 m. Dawne mapy katastralne zazwyczaj obarczone są znacznymi zniekształceniami geometrycznymi, wynikającymi między innymi z deformacji, jakiej uległy na skutek upływu czasu. Stąd też mapa ewidencyjna powstała na ich bazie może powielać te nieprawidłowości. Organ powołał treść § 36, § 37, § 38, i § 39, § 45 rozporządzenia. Organ podniósł, że z powyższego wynika, iż zarzut odwołania co do braku możliwości stosowania przepisów §§ 37-39 przy aktualizacji ewidencji jest zupełnie chybiony. W przypadku zaistnienia wymienionych przesłanek, tj. braku dokumentacji lub niewiarygodności zawartych w niej danych, wykonawca może dokonać ustalenia przebiegu granic działek w trybie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaznacza się, że spory graniczne nie wstrzymują czynności prowadzonych w związku z aktualizacją ewidencji, a informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej (§ 39 ust. 8 rozporządzenia). Odnosząc się do przebiegu granic działek ewidencyjnych należy wskazać przepis § 39 rozporządzenia. Stanowi on, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1). W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2). Natomiast w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3). W przedmiotowej sprawie podstawą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu K stanowić miała dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 listopada 2019 r. z nr [...]. Na jej podstawie ustalono, że 24 września 2019 r. geodeta uprawniony mgr inż. M. G., działająca na zlecenie Wójta Gminy, po uprzednim zawiadomieniu zainteresowanych stron, przeprowadziła na gruncie czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic: działki nr [...] z działką nr [...] i nr [...], działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...]. W ocenie organu l instancji, jak i organu odwoławczego, podjęcie tych czynności było uzasadnione, gdyż istniejące materiały geodezyjne (mapa ewidencji gruntów w skali 1:2880) opisujące te odcinki granic uznane zostały za niewiarygodne. Z protokołu ustalenia granic oraz ze szkicu polowego nr 1 stanowiącego integralną jego część wynika, że: granica między działkami ewid. nr [...] i nr [...] została ustalona od punktu oznaczonego na szkicu jako A do punktu B - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (władających) stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia, z tym że położenie punktu A ustalono na podstawie § 39 ust. 3 i jest ono zgodne z położeniem punktu g1 (g1=A) pochodzącym z wektoryzacji mapy ewidencyjnej w skali 1:2880; granica między działkami ewid. nr [...] i nr [...] została ustalona od punktu C do punktu D - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (władających) stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia; granica między działkami nr [...] i nr [...] została ustalona od punktu E do punktu F - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (władających) stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia; granica między działkami nr [...] i nr [...] została ustalona na odcinku od punktu G i dalej przez punkty: H, l, J, do punktu g8 - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (władających) stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia; granica między działkami nr [...] i nr [...] została ustalona na odcinku od punktu K i dalej przez punkty: L, M, do punktu N - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (władających) stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia. W czynnościach na gruncie uczestniczyli A. i M. W. oraz A. P. działający w imieniu Wójta Gminy. Ponadto protokół ustalenia granic w kolumnie 9 zawiera oświadczenie: My niżej podpisani, oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawiona na szkicu polowym (...) została ustalona wg naszych zgodnych wskazań. Z uwagi na chęć wycofania złożonych do protokołu oświadczeń przez A. W. i M. W., co zostało podniesione w odwołaniu, organ II instancji wskazuje za ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, że oświadczenia złożone przez obecne na ustaleniu strony w trybie § 39 rozporządzenia i zaprotokołowane, stanowią element postępowania w celu ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych. Mieszczą w sobie elementy oświadczenia wiedzy tych osób co do przebiegu przedmiotowych granic i poprzedzają terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny. Ustalenie przebiegu granicy ewidencyjnej kończy się z chwilą opracowania operatu technicznego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem to operat techniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenia zainteresowanych składane później na różnych etapach postępowania administracyjnego. Przeprowadzone postępowanie administracyjne w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w żaden sposób nie ingerowało w podmiotowy stan prawny nieruchomości i nie zmieniło go. W odniesieniu do zawartych w odwołaniu zarzutów świadczących o sporze pomiędzy właścicielami przedmiotowych działek należy uznać za błędne oczekiwanie skarżących, że w ramach postępowania mającego na celu aktualizację danych ewidencyjnych dojdzie do załatwienia sporu o własność, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, mogą jedynie zbadać, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów. Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Organ zaznaczył, że dane dotyczące działek ewidencyjnych mogą być zmienione, ale dopiero wówczas, gdy zostanie sporządzona dokumentacja, o której mowa w § 85 ust. 2 rozporządzenia, gdyż podstawą zmian w operacie ewidencyjnym nie może być odmienna ocena stanu faktycznego, a jedynie przewidziana prawem dokumentacja. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż odnośnie do przedmiotowych działek nie było podstaw do obliczenia ich powierzchni i tym samym ujawnienia w operacie ewidencyjnym innych powierzchni działek, niż dotychczas wykazane. Dopiero bowiem gdy wszystkie granice działki będą posiadały wymagane przepisami atrybuty, o których mowa w § 61, a dane dotyczące tych granic będą wynikiem pomiaru geodezyjnego poprzedzonego ustaleniem ich przebiegu, będzie można obliczyć nową powierzchnię działki i ujawnić ją w operacie ewidencyjnym. Dlatego należy mieć na uwadze przepis § 86 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, iż modyfikacja danych ewidencyjnych, mająca na celu doprowadzenie tych danych do zgodności z wymaganiami rozporządzenia i obowiązującymi standardami technicznymi, może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych. Organ wskazał, że notatka urzędowa spisana przez Inspektora Wydziału GPI A. P. 23 lipca 2019 r. w Urzędzie Gminy, w obecności m.in. A. W. oraz M. W., na którą powołuje się pełnomocnik skarżących, nie należy do dokumentów mogących stanowić podstawę do dokonania zmian danych ewidencyjnych, dotyczących przebiegu granic. Nie mieści się bowiem w katalogu opracowań wymienionych w § 36 rozporządzenia. Realizując przepis art. 10 § 1 k.p.a. organ l instancji przed wydaniem decyzji zawiadomił wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, uzupełnienia go, jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Z uprawnienia tego skorzystał 29 lipca 2019 r. P. K. - pełnomocnik odwołujących się, a następnie w piśmie z 3 sierpnia 2019 r. zgłosił uwagi do zebranego materiału, do których organ ustosunkował się w treści uzasadnienia wydanej decyzji. Reasumując organ stwierdził, że zarzuty odwołania są chybione, albo nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nawet przytoczenie długich fragmentów kilku orzeczeń WSA w odwołaniu nie spowodowało, że zawarte w nich stwierdzenia przyniosły pożądany dla odwołujących skutek z uwagi na błędną ich interpretację przez skarżących oraz inne okoliczności przedmiotowej sprawy. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ l instancji zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym operat [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 listopada 2019 r. mogący - jak ustaliły organy l i II instancji - stanowić podstawę do wprowadzenia wnioskowanych zmian, orzekł o aktualizacji. Okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ l instancji. Zaskarżona decyzja posiada odpowiadające treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, przedstawiające w sposób kompletny i zrozumiały tok rozumowania organu. Starosta w przeprowadzonym postępowaniu nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronom na każdym etapie postępowania administracyjnego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżących A. i M. W. Skarżący zarzucili zaskarżanej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez: 1.1. przeprowadzenie aktualizacji w niedopuszczalnym trybie i poprzez co najistotniejsze: doprowadzenie w istocie do obszarowych zmian własnościowych nieujawnionych w ewidencji, a tym bardziej w księdze wieczystej z obrazą m.in. § 37 ust. 1 i 39 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa dnia 29 marca 2001 r. SPK/9023/2021 10:00140301268735 "W sprawie ewidencji gruntów i budynków" tekst jednolity z dnia 3 stycznia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) zwanego dalej "RozpEwGr"; 1.2. nie zaszła podstawa do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych objętych postępowaniem, albowiem brak obecnie w sprawie zgodnych wskazań właścicieli. A to wobec wyartykułowanego przez A. W. cofnięcia zgody, wprowadzonych w błąd wskutek wywołania u nich 25 VII 2019 r. mylnego przeświadczenia o możliwej zamianie na ich korzyść w proporcji 1 do 3, wskutek celowego wywołania u nich przeświadczenia, że "zamiana" przybierze formę aktu notarialnego. Jak się okazało, zupełnie niemożliwego, co przyznał Wójt, ale post factum, w pismach otrzymanych 30 VI i 10 VII b.r. Postępowanie podlega zatem umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.; w rezultacie przyjęcia, iż skarżący nie podtrzymują zgody wyrażonej wskutek ww. podstępu; 2. w konsekwencji powyższego: 2.1. uchybienie powinności podjęcia z urzędu wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przewidzianych w art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy i dowodów w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i przez radykalną ingerencję w prawo własności, a to poprzez zakamuflowaną zmianę obszaru; w szczególności uchybienie § 44 pkt 2 cyt. RozpEwGr, wskutek niedochowania obowiązku utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi; § 45 ust. 1-3 cyt. RozpEwGr, wskutek niezastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, a w rezultacie nieujawnienia nowych danych ewidencyjnych i niewyeliminowania danych błędnych; mimo bagatelizowania tego przez organ odwoławczy oparcia decyzji wydanej 28 IX b.r. na przepisie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. "Prawo geodezyjne i kartograficzne" (tekst jednolity z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ) uchylonym ustawą z dnia 16.04.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 782), która wchodzi w życie 31.07.2020 r.; oparcia decyzji na przepisie art. 24 ust. 2b cyt. wyżej ustawy "Prawo geodezyjne i kartograficzne" która w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku Wójta (tj. l VI 2020 r.) nie dawała podstawy do takiej aktualizacji, a pozwoliła na obejście prawa w postaci ukrycia zmian własnościowych, co potwierdzają m.in. ww. pismo Wójta przyznając, iż "zmiana przebiegu granic jest faktycznie na korzyść Państwa"; wreszcie naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. wskutek operowania językiem hermetycznym i niezrozumiałym, przez co intencje decyzji o takim rozstrzygnięciu są w tych fragmentach nieweryfikowalne dla strony. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji I instancji w całości. Zdaniem skarżących nie trzeba sięgać do wywodów matematycznych, by gołym okiem dostrzec oczywistą różnicę wynikłą w obszarach działek w wyniku aktualizacji i nie jest tu istotne, na korzyść której następuje ze stron to następuje. Istotny jest fakt, że organ I, ani tym bardziej II instancji nie może skutecznie z takim zarzutem polemizować, a to z tej przyczyny, że z niewiadomych powodów nie wykonano całościowego, a w rezultacie precyzyjnego pomiaru granic działek skarżących nr ewid. [...], [...] i [...], opierając się wyłącznie na granicy z działkami gminnymi i dlatego aktualizacja jest jedynie hipotezą, na dodatek hipotezą błędną, tym bardziej, że organ II instancji wywodzi jak niewiarygodne są materiały w skali 1:2880. Zdaniem skarżących wystarczyło tylko, by geodetka pofatygowała się również do granicy północnej działek skarżących, dokonała pomiaru naokoło, a nie skupiła się wyłącznie na południowych granicach działek skarżących. Zdaniem skarżących uzasadnienie organu II instancji jest niezrozumiałe i chaotyczne zarazem. Skarżący podkreślili, że akta zawierały wyłącznie operat techniczny "ustalenia" przebiegu granic. Nic skarżącym nie wiadomo, by akta miały się wzbogacić o jakiekolwiek istotne ustalenia, w każdym razie tak należy domniemywać, albowiem nie wystosowano ponownie zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa. W perspektywie powyższych wywodów całkiem kuriozalne jest sformułowanie, że postępowanie w żaden sposób nie ingerowało w podmiotowy stan prawny i nie zmieniło go. Skarżący zarzucili, że aktualizacja wprowadza zmiany w zakresie powierzchni. Zupełnie niezrozumiałe jest więc w tym kontekście jak można pisać, że podstawą zmian w operacie ewidencyjnym nie może być odmienna ocena stanu faktycznego, a jedynie przewidziana prawem dokumentacja. Skarżący przywołali twierdzenia organu, że dopiero bowiem, gdy wszystkie granice działki będą posiadały wymagane przepisami atrybuty, a dane dotyczące tych granic będą wynikiem pomiaru geodezyjnego, poprzedzonego ustaleniem ich przebiegu, będzie można obliczyć nową powierzchnię działki i ujawnić ją w operacie ewidencyjnym. Modyfikacja danych ewidencyjnych mająca na celu doprowadzenie tych danych do zgodności może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych. W ocenie skarżących zainteresowanym był przecież wójt, który winien był opłacić czynność w całości, a nie fragmentarycznie i jak już była o tym mowa, w wyniku czego powstaje byt, można by rzec "na próbę". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd administracyjny stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 stycznia 2021 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2020 r. znak: [...]. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.; zwanej dalej "ustawą") przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 393) wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. W art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 ustawy. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje wyżej powołane rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić wyłącznie przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Sąd podkreśla, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno - deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości (tj. np. nie przyznaje nikomu prawa własności), a jedynie potwierdza ten stan prawny. Oznacza to, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Nie jest on natomiast uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących tego, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, jeśli nie jest to możliwe do ustalenia na podstawie przedłożonych dokumentów. Obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie precyzują kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie. Stosownie do art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Decyzją z [...] 2020 r. znak: [...] Starosta orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K, jednostka ewidencyjna N, przyjętego do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 05.11.1969 r. pod nr [...] t.j.: zmianie przebiegu granicy dziatki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] bez zmiany powierzchni i oznaczenia, zmianie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] bez zmiany powierzchni i oznaczenia, zmianie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] bez zmiany powierzchni i oznaczenia, zmianie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] bez zmiany powierzchni i oznaczenia, zmianie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] bez zmiany powierzchni i oznaczenia, w oparciu o dokumentację geodezyjno-kartograficzną wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w N w dniu 13 listopada 2019 r. za nr [...], firmy Usługi Geodezyjne [...] s.c. W skardze z dnia 22 lutego 2021 r. skarżący zarzucili przeprowadzenie aktualizacji w niedopuszczalnym trybie i doprowadzenie w istocie do obszarowych zmian własnościowych nieujawnionych w ewidencji, zarzucili także, że nie zaszła podstawa do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych objętych postępowaniem, albowiem brak obecnie w sprawie zgodnych wskazań właścicieli. Sąd podnosi, że § 36 rozporządzenia wskazuje, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Sąd podziela ustalenia organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu K stanowić miała dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 listopada 2019 r. z nr [...]. Na jej podstawie ustalono, że 24 września 2019 r. geodeta uprawniony mgr inż. M. G., działająca na zlecenie Wójta Gminy, po uprzednim zawiadomieniu zainteresowanych stron, przeprowadziła na gruncie czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic: działki nr [...] z działką nr [...] i nr [...], działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...]. W ocenie organu l instancji, jak i organu odwoławczego, podjęcie tych czynności było uzasadnione, gdyż istniejące materiały geodezyjne (mapa ewidencji gruntów w skali 1:2880) opisujące te odcinki granic uznane zostały za niewiarygodne. Z protokołu ustalenia granic oraz ze szkicu polowego nr 1 stanowiącego integralną jego część wynika, że: granica między działkami ewid. Nr [...] i nr [...] została ustalona od punktu oznaczonego na szkicu jako A do punktu B - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (władających) stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia, z tym że położenie punktu A ustalono na podstawie § 39 ust. 3 i jest ono zgodne z położeniem punktu g1 (g1=A) pochodzącym z wektoryzacji mapy ewidencyjnej w skali 1:2880; granica między działkami ewid. nr [...] i nr [...] została ustalona od punktu C do punktu D - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (władających) stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia; granica między działkami nr [...] i nr [...] została ustalona od punktu E do punktu F - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (władających) stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia; granica między działkami nr [...] i nr [...] została ustalona na odcinku od punktu G i dalej przez punkty: H, l, J, do punktu g8 - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (władających) stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia; granica między działkami nr [...] i nr [...] została ustalona na odcinku od punktu K i dalej przez punkty: L, M, do punktu N - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (władających) stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia. W czynnościach na gruncie uczestniczyli A. i M. W. oraz A. P. działający w imieniu Wójta Gminy. Ponadto protokół ustalenia granic w kolumnie 9 zawiera oświadczenie: "My niżej podpisani, oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawiona na szkicu polowym (...) została ustalona wg naszych zgodnych wskazań". A. W. wyraziła chęć cofnięcia tego oświadczenia. Sąd podkreśla, że złożone do protokołu oświadczenie nie nadaje przebiegowi granic ewidencyjnych charakteru granic prawnych – uzgodnionych, a właściwym postępowaniem w celu usunięcia niepewności co do przebiegu granicy byłoby postępowanie rozgraniczeniowe. Skoro skarżący uważają, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami przebiega inaczej, niż to jest odzwierciedlone aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków, to rozstrzygnąć ten spór należy i można tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dopiero wynik postępowania rozgraniczeniowego dać może podstawę do dokonania przez organy ewidencyjne aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami. Również zarzut przeprowadzenia aktualizacji w niedopuszczalnym trybie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wójt Gminy był więc podmiotem uprawnionym do zwrócenia się o aktualizację danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z powyższych względów skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku. Sąd stwierdza, ze organy rozważyły wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy nie dopuściły się ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.