III SA/Kr 504/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A Spółka akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. Skarżąca A S.A. z siedzibą w K. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 marca 2009r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak: [...] o odmowie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] jed. ewid. [...] dla działki nr 582/8 wpisu obciążenia ww. nieruchomości służebnością drogi koniecznej. Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Skarżąca A S.A w K. wystąpiła do organu I instancji o ujawnienie w ewidencji w operacie ewidencji gruntów prowadzonej dla działek nr 582/9 i 582/10 (powstałych wskutek podziału działki nr 582/2 , obr. [...] położonej w K przy ul. B), służebności drogi koniecznej obciążającej nieruchomość stanowiącą działkę nr 582/8, a ustanowionej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości władnącej stanowiącej działki nr 582/9 i 582/10. Jak wynika z wypisów z rejestru gruntów z dnia 13 maja 2009r. nr jednostki rejestrowej [...] właścicielem działki ewidencyjnej nr 582/9 i działki ewidencyjnej nr 582/10 jest Gmina, a użytkownikiem wieczystym obu działek skarżąca A S.A w K. Natomiast działka ewidencyjna nr 582/8 jest własnością Gminy. Decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] Prezydent Miasta odmówił ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] j.ewid. [...] działka nr 582/8 wpisu innego niż własność prawa rzeczowego, określonego w art. 285 kc tj. obciążenia w/w nieruchomości służebnością drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki nr 582/9 i 582/10. W uzasadnieniu decyzji powołując się na przepis art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na § 11 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz. 454 ) organ wskazał , że w ewidencji gruntów odnośnie gruntów państwowych i samorządowych wykazuje się także dane dotyczące: użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd, państwowych osób prawych którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej. Które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. W związku z brakiem podstawy prawnej do ujawnienia żądanego wpisu odmówiono jego wprowadzenia. W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wskazała na treść art.20 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , zgodnie z którym w ewidencji gruntów w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych wykazuje się także inne osoby fizyczne i prawne, w których władaniu znajdują się grunty. Skarżąca wskazała, że na podstawie orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej włada ściśle określoną częścią działki nr 582/8 stanowiąca własność Gminy, tym samym istnieje podstawa prawna do ujawnienia jej jako władającego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 30 marca 2009r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał argumentację organu I instancji, wskazał jakie dane ujawniane są w ewidencji gruntów i podał, że brak jest podstawy prawnej do ujawnienia w ewidencji uprawnień wynikających z służebności gruntowej. Skargę na powyższą decyzję złożyła A SA z siedzibą w K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art.20 ust.2 pkt 1, pkt 2 i ust.4, art.26 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz przepisów prawa procesowego tj. zasady praworządności określonej w art. 6 kpa . W konkluzji obszernego uzasadnienia skargi podniesiono, że organ II instancji winien dokonać oceny wniosku pod katem zastosowania art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie poszukiwać tej podstawy prawnej w treści rozporządzenia wykonawczego z dnia 29 marca 2001r. Zdaniem skarżącej zawarta w art. 26 ust. 2 ustawy delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia wykonawczego jest na tyle ogólna, że nie jest możliwym przyjęcie, iż stanowi ona upoważnienie ze strony ustawodawcy do zmiany zakresu obowiązywania ustawy, a ponadto w delegacji tej również posłużono się ogólnym pojęciem władającego. Dalej skarżąca podniosła, że organ II instancji winien uzasadnić dlaczego uznał, że uprawniony z tytułu służebności drogi koniecznej nie jest władającym, o którym mowa w art.20 ust.2 pkt 1 ustawy. Skarżąca wskazała na treść art. 336 kc. i podniosła, że nie powinno budzić wątpliwości, że uprawniony z tytułu służebności jest posiadaczem zależnym. A nadto istnieje tytuł prawny będący podstawą do dokonania wpisu w ewidencji gruntów, a tym tyłem prawnym jest orzeczenie sądu powszechnego o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, tytuł ten nie został zakwestionowany przez żaden z organów orzekających w sprawie. Zdaniem skarżącej przepis art.20 ust.2 pkt 1 ustawy daje podstawę prawną osobom uprawnionym z tytułu służebności do domagania wprowadzenia o tym informacji do ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest bezzasadna, a zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest zgodna z prawem. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Jak wynika z wypisów z rejestru gruntów z dnia 13 maja 2009r. nr jednostki rejestrowej [...] właścicielem działki ewidencyjnej nr 582/9 i działki ewidencyjnej nr 582/10 jest Gmina, a użytkownikiem wieczystym obu działek skarżący A S.A w K. Natomiast działka ewidencyjna nr 582/8 jest własnością Gminy, wypis z rejestru gruntów nie zawiera informacji na temat podmiotu władającego gruntem. Bezspornym jest również, że nieruchomość stanowiąca działkę nr 582/8 będąca własnością Gminy jest obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działki nr 582/9 i 582/10 powstałych z podziału działki nr 582/2 . Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a organem jest żądanie ujawnienia w ewidencji gruntów prowadzonej dla działki nr 582/8 związanego z tą działką, innego niż własność prawa rzeczowego, określonego w art. 285 kc tj wskazanej wyżej służebności drogi koniecznej. Podstawowy stan prawny, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i na tle którego doszło do sporu to art.20 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz.2027 z zm.) zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Z kolei § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454 ) określa , że w ewidencji wykazuje się dane dotyczące: użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd, państwowych osób prawych którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej. Które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Prawidłowe odczytanie treści przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oznacza, że w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych w ewidencji gruntów oprócz informacji dotyczących oznaczenia podmiotu, któremu przysługuje własność działki, zawsze wprowadza się informację oznaczające podmioty, które tą działką władają. W odniesieniu natomiast do gruntów niepaństwowych i niesamorządowych w ewidencji wykazuje się właściciela, a władającego tylko wówczas, gdy brak danych o właścicielu . Gdy właściciel takich gruntów jest znany, danych o ich posiadaczu innym niż właściciel do ewidencji nie wprowadza się. Z powołanych przepisów wynika w świetle art..20 ust.2 pkt 1 ustawy, a także w świetle § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r., że zakres objętych ewidencją informacji nie obejmuje danych o ograniczonych prawach rzeczowych – służebnościach gruntowych ( art.285 i nast. K.c.) obciążających nieruchomość. Podkreślić należy, że nie objęcie zakresem danych ewidencyjnych informacji dotyczących ograniczonych praw rzeczowych, w tym służebności gruntowych ma charakter generalny, niezależny, od osoby właściciela nieruchomości obciążonej i osoby właściciela nieruchomości władnącej. A zatem również w przypadku gdy służebność gruntowa obciąża nieruchomość będącą własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego brak podstaw prawnych do jej ujawnienia w ewidencji gruntów. Wpisy uprawnień i obciążeń z tytułu służebności stanowią materię właściwą treści ksiąg wieczystych, regulowaną ustawą z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece. W przypadku nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostki samorządu terytorialnego w ewidencji gruntów obok właściciela wykazuje się wyłącznie dane podmiotów o których mowa w § 11 ust.1 pkt 1 lit.a do e rozporządzenia, jest to zamknięty katalog. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższy przepis rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z ustawą. Przede wszystkim art.26 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który zawiera delegację ustawową do wydania przedmiotowego rozporządzenia obejmuje m.in. uprawnienie do określenia szczegółowego zakresu informacji objętych ewidencją . W skardze podniesiono zarzut dotyczący naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez niedokonanie przez organ oceny, czy dany podmiot jest władającym w rozumieniu tego przepisu, a tylko ograniczenie się do sprawdzenia, czy w przepisach wykonawczych podmiot ten został wymieniony. Zdaniem skarżącego organ winien dokonać oceny wniosku pod kątem zastosowania art.20 ust.2 pkt 1 ustawy, a nie poszukiwać treści tej podstawy w rozporządzeniu, tym bardziej że istnieje możliwość ujawnienia skarżącej jako władającej ściśle określonym pasem gruntu w oparciu o ustanowioną przez Sąd służebność drogi koniecznej, a tym samym skarżąca jest posiadaczem określonego pasa gruntu, a posiadanie to odpowiada treści ustanowionej służebności i jest zgodne z prawem. Skarżąca podnosi, że przepisy ustawy nie definiują pojęcia władanie, pojęcie to jest tożsame z "posiadaniem" w rozumieniu kc i wskazuje na przepis art. 336, z którego wywodzi, że uprawniony z tytułu służebności jest posiadaczem zależnym. Sąd nie podziela podnoszonych zarzutów, a w szczególności dokonanej wykładni przepisu art. 336 kodeksu cywilnego. Kodeks cywilny w księdze drugiej dotyczącej własności i innych praw rzeczowych, w tytule IV w przepisach art.336 do 352 reguluje instytucje posiadania. Pojęcie posiadania określa przepis art.336, który stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel ( posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą ( posiadacz zależny). Jak wynika z powyższego przepisu przedmiotem posiadania jest przede wszystkim rzecz, a samo posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą. Wskazane jednak przepisy tytułu IV k.c. dotyczące posiadania regulują nie tylko posiadanie rzeczy, ale i posiadanie służebności. Ustawodawca wyodrębnia instytucje posiadania rzeczy i posiadania służebności. Mianowicie przepis art. 352 kc stanowi § 1 kto faktycznie korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności, jest posiadaczem służebności. W § 2 do posiadania służebności stosuje się odpowiednio przepisy o posiadaniu rzeczy. Tym samym odrębną postacią posiadania jest "posiadanie służebności". Posiadanie służebności odróżnia się od posiadania rzeczy tym, że nie obejmuje władania rzeczą. Czyli swoisty charakter posiadania służebności wyraża się tym, że osoba, która wykonuje służebność nie włada rzeczą w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz z niej korzysta w określonym zakresie. Inaczej ujmując posiadaczem służebności jest osoba, która "faktycznie korzysta z nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności ". Do posiadania służebności stosuje się odpowiednio przepisy o posiadaniu rzeczy, tym samym zastosowanie mogą znaleźć tylko te przepisy, które bezpośrednio lub po stosownych przekształceniach nadają się do zastosowania, a wykluczeniu podlegają przepisy nawiązujące do elementu faktycznego władania rzeczą. Reasumując należy stwierdzić, że posiadacz służebności gruntowej nie jest posiadaczem nieruchomości obciążonej, a tym samym nie jest uprawniony do władania nieruchomością. Podnoszony tym samym w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegający na nieuwzględnieniu tego przepisu jako samodzielnej podstawy prawnej do ujawnienia w ewidencji gruntów skarżącej jako osoby władającej nieruchomością Gminy z tytułu służebności gruntowej nie znajduje uzasadnienia. Nadto należy wskazać, że organy administracyjne są związane treścią aktu wykonawczego w tym przypadku rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454 ) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.26 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie są uprawnione do samodzielnej oceny zgodności aktu wykonawczego z ustawą . Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z zm.) skargę oddalił.