III SA/Kr 505/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2024 r. sprzeciwu A. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 marca 2024 r., nr SKO/ŚR/4111/148/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala sprzeciw Decyzją z 14 marca 2023 r., SKO.ŚR/4111/148/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania A. R. (dalej skarżący), od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skała z 23 stycznia 2024 r., nr ŚR.5211.1.6.2024 w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną – E. A., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 23 stycznia 2024 r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty postania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Jak wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, niepełnosprawność żony skarżącego - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie powstała w 24 roku życia, zatem uznano o braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia. Wskazał, że nie może stanowić podstawy rozstrzygania przepis, który jest niekonstytucyjny, a tylko on stanowił podstawę wydania decyzji negatywnej dla strony. Skarżący wyjaśnił, że niepełnosprawność jego żony istnieje od dzieciństwa, o czym świadczy dołączone do odwołania orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS. Skarżący podał, że stan zdrowia jego żony cały czas się pogarsza, następuje stopniowa degradacja mózgu. Odwołujący wskazał, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad żoną, gdyż matka żony nie żyje, a ojciec ma prawie 80 lat i opiekuje się chorą psychicznie siostrą jego żony. Decyzją z 14 marca 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w którym wskazano, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wydanie decyzji odmowej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w oparciu o przesłankę wymienioną w ww. przepisie jest niedopuszczalne. Jednocześnie zaznaczono, że z dołączonego do odwołania orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 25.11.2021 r. Nr akt [...] wynika, że niepełnosprawność żony skarżącego powstała w dzieciństwie. Zatem kwestia daty powstania niepełnosprawności żony skarżącego nie stanowi przeszkody do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Natomiast Kolegium wskazało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wątpliwości budzi fakt sprawowania opieki nad żoną przez skarżącego w zakresie, który uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, że celem ustalenia czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne będzie wyjaśnienie zakresu wymaganych czynności opiekuńczych i koniecznego na to czasu wykluczającego aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Jak stwierdzono, z akt sprawy okoliczność ta wynika jedynie w sposób bardzo ogólny, co więcej w ocenie Kolegium czynności, które sprawuje skarżący w ramach opieki nad żoną - nie mają charakteru ekstraordynaryjnego. Kolegium podkreśliło, że z rozmowy organu odwoławczego przeprowadzonej z pracownikiem organu I instancji na okoliczność uściślenia treści dokumentów zalegających w aktach sprawy (zmiany nazwiska żony skarżącego) wynika, że żona skarżącego jest osobą funkcjonującą w środowisku, która w rozmowie z urzędnikami wykazywała się dużą logiką myślenia, spójnością wypowiedzi, znajomością przepisów. Podkreślono, że okoliczność ta pozostaje w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w wywiadzie. Kolegium podkreśliło też, że w domu wraz ze skarżącym i jego żoną mieszka jej ojciec, który może kontrolować działania córki w czasie kiedy przebywa ona w domu. Z tych powodów Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji winien precyzyjnie ustalić zakres czynności opiekuńczych, a nie tylko gospodarczych jakie wykonuje skarżący. Zatem, zgodnie z wskazaniami Kolegium, organ I instancji winien ustalić związek przyczynowo - skutkowy poprzez wykazanie zakresu opieki, który uniemożliwia jakiegokolwiek zatrudnienia skarżącego. W tym kontekście wskazano również na potrzebę ustalenia historii zatrudnienia skarżącego. Powyższe kwestie zdaniem Kolegium nie są możliwe do zweryfikowania na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, a wykazane braki są tego rodzaju, że ich uzupełnienie będzie miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, stąd też za zasadne uznano zastosowanie w analizowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Od powyższej decyzji skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw. W sprzeciwie zwrócił się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki sprawowanej nad zoną wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Na uzasadnienie opisał stan żony oraz charakter i intensywność świadczonej przez niego opieki. Podsumował, że opieka ta jest absorbująca, stała i wyczerpująca. Podniósł, że ojciec skarżącej z uwagi na wiek i swoje przypadłości nie jest w stanie opiekować się żoną. Sytuację rodzinną kreślił jako ciężką z powodu niepełnosprawności trzech członków rodziny: żony, jej siostry i ojca żony. Następnie podniósł, ze organy nie dokonały dokładnych ustaleń odnośnie stanu zdrowia niepełnosprawnej żony oraz zakresu świadczonych przez niego czynności opiekuńczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl z kolei art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego uregulowania została w przepisach art. 64 a - 64 e p.p.s.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42). Pomimo, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1827/21). Mając na uwadze powyższe uznać należy, że sprzeciw wniesiony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 marca 2023 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie naruszyło normy zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do weryfikacji wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawnej będącej podstawą zaskarżonej decyzji. Podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji stanowił art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a organ ten powołując się na powyższy przepis w istocie uchylił się od rozpoznania istoty sprawy i wnikliwej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że przepis powołany przez organ I instancji został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19). Zatem oparcie negatywnego rozstrzygnięcia jedynie na przesłance określonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy jednoczesnych istotnych brakach postępowania wyjaśniającego, zasadnie skutkowało uchyleniem przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zasadnie wskazało, że dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie zakresu wymaganych czynności opiekuńczych i ustalenia stopnia intensywności koniecznej opieki dla ustalenia czy rzeczywiście świadczona opieka wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Trafnie zwrócono uwagę na potrzebę precyzyjnego ustalenia czynności opiekuńczych, nie tylko gospodarczych. Słusznie dostrzeżono potrzebę zweryfikowania ustaleń dotyczących stanu zdrowia i świadomości żony skarżącego wobec informacji uzyskanych od pracownika socjalnego (mającego kontakt z żoną skarżącego podczas jej wizyty w MOPS), który stwierdził, ze żona skarżącego była osobą w dobrym kontakcie, wykazywała się znajomością przepisów, logiką myślenia i spójnością wypowiedzi. Sąd zauważa też, że jednym z elementów badanych przy ustalaniu istnienia związku przyczynowego jest fakt zatrudnienia w okresie poprzedzającym złożenie wniosku oraz powody rezygnacji z zatrudnienia, zatem zasadnie organ odwoławczy zalecił zbadanie i tego aspektu. Dokumentacja wskazująca na historię zatrudnienia skarżącego sięga jedynie do 26 listopada 2022 r. (k. 13 a.a.), a wniosek został złożony 6 grudnia 2023 r. Odnośnie udziału ojca żony skarżącego w opiece nad żoną skarżącego Sąd wskazuje, że stanowisko SKO w tej kwestii należy potraktować jako wskazania co do potrzeby zbadania i rozważenia tej kwestii przez organ pierwszej instancji, gdyż jest to element merytorycznej oceny którą organ pierwszej instancji musi przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać sam. Kolegium będzie władne do oceny słuszności tego stanowiska po ewentualnym wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji w istocie nie zbadał należycie i nie poddał ocenie jednej z podstawowych przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Ograniczył się jedynie do niezasadnego stwierdzenia, że prawo to nie przysługuje ze względu na fakt powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem ziściły się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. albowiem doszło do naruszenia przepisów procesowych w zakresie pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż jest niezbędny do ustalenia istnienia związku przyczynowo – sutkowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. W ocenie Sądu przeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego we wskazanym w decyzji kasatoryjnej zakresie, mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. W rezultacie sprawa podlegałaby wyjaśnieniu wyłącznie w jednej instancji, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że w znacznej mierze dotyczą one meritum sprawy w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co nie jest kontrolowane w niniejszym postępowaniu. Natomiast sam skarżący dostrzegł braki w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy odnośnie stanu zdrowia jego niepełnosprawnej zony oraz zakresu sprawowanej przez niego opieki. Jak wskazano powyżej Sąd to stanowisko podziela dlatego uznał za właściwe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, którego następstwem będzie ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji po dokładnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w poszanowaniu zasad k.p.a. w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.