III SA/Kr 506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 20 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Komendant Miejski Policji wezwał H. K., A. K., P. K. oraz A. K. do opróżnienia z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego na os. A w K. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wskazał na treść art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego (...) wydaje się, jeżeli policjant jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności, pomimo uprzedzenia na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu lokalu i wyznaczenia dodatkowego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności. Organ I instancji wyjaśnił, że z pisma Zarządu Budynków Komunalnych znak: [...], które wpłynęło do organu w dniu 31 sierpnia 2012 r., wynika, że na lokalu mieszkalnym położonym na os. A w K, według stanu na dzień 8 sierpnia 2012 r., widnieje zaległość czynszowa w kwocie 135.368,25 zł. W związku z powyższym organ I instancji wezwał H. K. do uregulowania całości należności w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania wezwania. Organ I instancji stwierdził, iż H. K. nie wykonała powyższego wezwania, gdyż jak wynika z pisma Zarządu Budynków Komunalnych, które w dniu 26 listopada 2012 r. wpłynęło do Komendy Miejskiej Policji, na kartotece finansowej lokalu, na dzień 30 października 2012 r., widnieją zaległości w łącznej kwocie 136.801,93 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Komendanta Miejskiego Policji H. K., działająca przez pełnomocnika A. M., wniosła o jej uchylenie, gdyż nie spełnia ona oczekiwań odwołującej się. Z kolei w piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. podniosła, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte, a następnie było prowadzone w trybie art. 95 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Odwołująca się stwierdziła, iż z treści tych przepisów wynika, że stroną takiego postępowania może być tylko policjant, a zatem decyzja organu I instancji została skierowana do osób, które nie posiadają przymiotu strony, tj. do H. K., A. K., P. K. oraz A. K. juniora. Zdaniem odwołującej się oznacza to, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, a postępowanie w powyższej sprawie powinno zostać umorzone w całości jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Zwróciła również uwagę, że konieczność umorzenia postępowania nie wyklucza możliwości wszczęcia z urzędu przez Komendanta Miejskiego Policji postępowania w trybie art. 95 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Decyzją z dnia 20 marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 95 ust. 2 pkt 4 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż z uwagi na istniejące zadłużenie lokalu na os. A w K wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji wydanie decyzji w tym przedmiocie było obligatoryjne. Za bezpodstawny organ II instancji uznał zarzut błędnego zastosowania przez organ I instancji przepisów art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji jest zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 89 ustawy o Policji oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.), której postanowienia art. 29 ust.1 i 2 dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Zgodnie z tymi przepisami, do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Organ II instancji wskazał, iż H. K. nie jest i nigdy nie była funkcjonariuszem Policji, jednak posiada uprawnienia do policyjnej renty rodzinnej po zmarłym mężu A. K. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie nie może mieć również zastosowania art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, gdyż dotyczy on sytuacji diametralnie innej od będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Przepis ten można bowiem zastosować w sytuacji, gdy policjant lub członkowie jego rodziny zajmują lokal w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż chodzi tu o lokale znajdujące się wewnątrz budynku komendy (komisariatu, posterunku) Policji lub na terenie obiektu zamkniętego, tj. w kompleksie budynków Policji, które są przeznaczone na cele służbowe, a dodatkowo osobom tym już przydzielono inny lokal położony w tej samej miejscowości lub miejscowości pobliskiej. Natomiast lokal na os. A w K położony jest w budynku stanowiącym własność Gminy i nie jest przeznaczony na cele służbowe, a tym samym nie spełnia warunków określonych w powyższym przepisie. Od powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę wniosła H. K., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 95 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie jednej ze stron, tj. H. K. (synowej skarżącej) brania udziału w postępowaniu zarówno przed organem I jak i II instancji. Skarżąca podniosła, iż decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w lokalu, przy czym sformułowania "osoby zamieszkałe" nie należy, jej zdaniem, utożsamiać ze sformułowaniem ,,osoby zameldowane" tak jak to uczynił Komendant Wojewódzki Policji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Za bezpodstawny organ uznał zarzut niedopuszczenia do udziału w postępowaniu synowej skarżącej. Organ stwierdził, iż okoliczność ta została podniesiona po raz pierwszy dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaś w toku postępowania administracyjnego żadna ze stron nie ujawniła faktu zamieszkiwania w lokalu innej osoby zainteresowanej poza wskazanymi w decyzji. Żadna ze stron nie zakwestionowała również ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organy administracji obu instancji. Organ II instancji wyjaśnił, iż ustalenia te zostały poczynione w oparciu o informację przekazaną przez Komendanta Komisariatu Policji, którego podległy funkcjonariusz był w mieszkaniu na os. A w K i rozmawiał z H. K., która wówczas oświadczyła, że zamieszkuje w tym lokalu wraz z synem P. K. i córką A. K. Ponadto na podstawie informacji z wojewódzkiego zbioru meldunkowego organ ustalił, że w lokalu zameldowani są H. K., P. K., A. K. i A. K. i wszystkie te osoby zostały dopuszczone do udziału w toczącym się postępowaniu. Zdaniem organu II instancji, działanie takie było prawidłowe, ponieważ z faktem zameldowania w danym lokalu związane jest prawne domniemanie faktycznego zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu. Domniemanie to nie zostało obalone przez skarżącą w związku z czym uprawnione jest, w ocenie organu, twierdzenie, że podniesienie dopiero w skardze zamieszkiwania w lokalu innej osoby służyć ma wyłącznie przedłużeniu postępowania. Skarżąca nie zakwestionowała natomiast istnienia zaległości czynszowej, jak i jej wysokości, w związku z czym okoliczność tę organ II instancji uznał za bezsporną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania i opróżniania lokali przez funkcjonariuszy Policji zostały ustalone w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. nr 287 poz. 1687 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei w myśli art. 90 powyższej ustawy na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Przyczyny wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego zostały wymienione w art. 95 ust. 2-3a ustawy o Policji. Przed wydaniem decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego organy Policji są zobowiązane do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.). W pierwszej kolejności organy powinny były ustalić krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W dniu 14 grudnia 2012 r. Komendant Miejski Policji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego na os. A w K przez H. K., A. K., P. K. i A. K. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzje administracyjne organów obu instancji zostały wysłane do wskazanych wyżej osób. Organy administracyjne nie przeprowadziły jednak żadnych czynności w ramach postępowania wyjaśniającego, zmierzających do ustalenia, jakie osoby rzeczywiście zamieszkują w lokalu położonym na os. A w K. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Aby zasada czynnego udziału stron w postępowaniu mogła być zrealizowana, organ musi najpierw w prawidłowy sposób ustalić, jakim podmiotom przymiot strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – przysługuje. W art. 95 ust. 4 ustawy o Policji ustawodawca wyraźnie stwierdził, iż decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Skoro zatem decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego kształtuje skutki prawne wobec wszystkich zamieszkałych w nim osób, to rozstrzygnięcie musi być skierowane do każdej osoby zamieszkującej w tym lokalu, bowiem w przeciwnym razie jest to niezgodne z teorią podmiotowości prawnej osoby fizycznej i stanowisko takie jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 837/10, CBOSA). Nietrafny jest argument organu II instancji podniesiony w odpowiedzi na skargę, że krąg osób zamieszkałych w lokalu na os. A w K został prawidłowo ustalony na podstawie informacji przekazanej przez Komendanta Komisariatu Policji oraz na podstawie informacji z wojewódzkiego zbioru meldunkowego, a żadna ze stron postępowania powyższych ustaleń nie kwestionowała. Zdaniem organu II instancji, działanie takie było prawidłowe, gdyż z faktem zameldowania w danym lokalu związane jest prawne domniemanie faktycznego zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu. Odnosząc się do tego argumentu należy stwierdzić, że organy administracji nie podjęły w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Z analizy akt administracyjnych wynika, że organy pierwszej i drugiej instancji swoje ustalenia oparły na dokumencie w postaci wydruku z wojewódzkiego zbioru meldunkowego oraz wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 4 grudnia 2012 r. przez funkcjonariuszy Policji z Komisariatu Policji. Ustalenia te zostały poczynione jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W toku postępowania administracyjnego natomiast organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia kręgu osób zamieszkujących w przedmiotowym lokalu. Czynności podjęte w ramach postępowania zostały ograniczone do zawiadomienia o jego wszczęciu oraz zawiadomienia o zakończeniu czynności w ramach postępowania wyjaśniającego. Funkcjonariusze Policji, którzy przeprowadzili ze skarżącą wywiad środowiskowy przed wszczęciem postępowania, nie informowali jej, w jakim celu jest on przeprowadzany. Istotnie, należy stwierdzić, że z faktem zameldowania w danym lokalu związane jest prawne domniemanie faktycznego zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu. Jest to jednak domniemanie usuwalne, a zatem istnieje możliwość obalenia go przeciwdowodem. Nie można natomiast przyjąć na zasadzie domniemania, że każda osoba mieszkająca w danym lokalu jest w nim równocześnie zameldowana, a zatem że w danym lokalu zamieszkują wyłącznie osoby w nim zameldowane. Należy zatem uznać, że ustalenie przez organy administracyjne kręgu osób zameldowanych w lokalu na os. A w K nie jest równoznaczne z ustaleniem kręgu osób zamieszkujących w tym lokalu. Nie można bowiem utożsamiać pojęcia "zameldowania" z "zamieszkiwaniem". Zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną stanowiącą potwierdzenie faktu zamieszkiwania danej osoby w konkretnym lokalu. Natomiast zamieszkiwanie w danym lokalu to przebywanie w nim z zamiarem stałego pobytu. Z doświadczenia życiowego wynika, że nie zawsze osoba mieszkająca w danym lokalu jest w nim równocześnie zameldowana. W związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania administracyjnego polegającego na niepodjęciu czynności postępowania wyjaśniającego zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania, Sąd odstąpił od merytorycznego zbadania sprawy. Wytyczne Sądu, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), mają moc wiążącą dla organów i sądu ponownie rozpatrującego sprawę. Związanie organów oceną prawną stanu faktycznego sprawy, nie byłoby uzasadnione wobec braku wiążącego ustalenia kręgu podmiotów w prowadzonym postępowaniu, a co za tym idzie braku możliwości zajęcia przez potencjalne strony stanowiska w sprawie i możliwości kwestionowania wydanego wyroku. Rolą organów administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie przede wszystkim ustalenie kręgu osób mających w nim interes prawny, to jest osób zamieszkałych w lokalu położonym na os. A w K, gdyż wszystkie te osoby winny być stronami prowadzonego postępowania w przedmiocie opuszczenia i opróżnienia lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd orzekł jak w sentencji.