III SA/Kr 508/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę Postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości położonej w K, oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek: [...], [....] i [...] (własność M. i J. małż. P) i numerem ewidencyjnym [...] (własność K. K. – dalej jako "skarżąca"), zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2018 r., znak: [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...] działający z upoważniania Wójta Gminy, Zastępca Wójta Gminy umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granicy działki numer [...] z działkami numer [...], [...] i [...] położonymi w K. Następnie, postanowieniami z dnia [...] 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy rozstrzygnął o kosztach postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wyżej przywołaną decyzją ustalając, iż koszty postępowania, na które składa się wynagrodzenie powołanego w sprawie geodety, powinni ponieść właściciele sąsiadujących nieruchomości, po połowie. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 40 § 2 K.p.a, poprzez doręczenie przedmiotowego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji o umorzeniu postępowania bezpośrednio do strony z pominięciem prawidłowo umocowanego pełnomocnika, 2) przepisów postępowania administracyjnego tj.: 262 K.p.a., poprzez obciążenie kosztami postępowania w połowie skarżącej, w sytuacji, gdy koszty te były wynikiem świadomego, celowego i zawinionego działania wnioskodawców, J. i M. P., którzy nie tylko zakwestionowali istniejącą na gruncie granicę, ale również nie zgodzili się z ustaleniami uprawnionego geodety dokonującego rozgraniczenia w terenie, czego konsekwencją jest brak ustalenia granic w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej całe postępowanie toczyło się w interesie wnioskodawców i na ich rzecz, w związku z czym to oni powinni ponieść jego koszty. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Ustalenie dla stron obciążających je kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257). Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości znajduje zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 kodeksu cywilnego, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą koszty rozgraniczenia tych nieruchomości. Tak samo zastosowanie znajduje cyt. na wstępie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Podkreślono, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a nie tylko strony, która żądała wszczęcia postępowania. Już sam fakt braku rozgraniczenia nieruchomości lub zaistnienia innej podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego prowadzi do konstatacji, że w interesie każdego z właścicieli nieruchomości, które nie są prawidłowo rozgraniczone, jest dokonanie rozgraniczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że rozłożenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego przez organ I instancji po połowie należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ przyznał że w istocie błędnie doręczono postanowienie organu pierwszej instancji skarżącej, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi nie mniej jednak organ stwierdził, ze skarżąca nie poniosła z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła: 1) naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w postaci unormowań wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niezachowanie wynikających z nich nakazów podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; w toku postępowania organ administracji nie uwzględnił bowiem istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących stanu faktycznego, dotyczących przyczyn wszczęcia przedmiotowego postępowania, nieprawidłowości formalnych, jakie miały miejsce w jego toku, a także oczywistej sprzeczności żądań wnioskodawców w kontekście niebudzącego wątpliwości, trwającego nieprzerwanie kilkadziesiąt lat utrwalonego stanu posiadania granic; tym samym organ doprowadził do sytuacji, w której strona postępowania nie tylko nie akceptuje przedmiotowego rozstrzygnięcia, ale ma ponadto poczucie pokrzywdzenia oraz nałożenia na nią obowiązków finansowych, do których powstania w żaden sposób się nie przyczyniła i które nie zostały przez nią w żaden sposób zawinione ani sprowokowane; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego 262 k.p.a., poprzez obciążenie kosztami postępowania w połowie skarżącej, w sytuacji, gdy koszty te były wynikiem świadomego, celowego i zawinionego działania wnioskodawców: J. i M. P., którzy nie tylko zakwestionowali istniejącą na gruncie granicę, ale także nie zgodzili się z ustaleniami uprawnionego geodety dokonującego rozgraniczenia w terenie, czego konsekwencją jest brak ustalenia granic w toku postępowania administracyjnego. Tym samym całe postępowanie toczyło się w interesie wnioskodawców i na ich rzecz, w związku z czym to oni powinni ponieść jego koszty. Nadto, zdaniem skarżącej, rozdzielenie kosztów pomiędzy strony postępowania jest jedynie "możliwością", a nie obowiązkiem organu, który dysponuje w tym zakresie możliwością działania w oparciu o uznanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302) zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. W świetle powyższych zasad skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przy rozgraniczaniu nieruchomości unormowanym przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego występują dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Od decyzji organu administracyjnego nie przysługuje stronom odwołanie do organu II instancji, lecz w myśl art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Konsekwencją istnienia dwóch faz postępowania rozgraniczeniowego jest to, że w postępowaniu administracyjnym, oprócz przepisów K.p.a., mogą mieć zastosowanie także przepisy Kodeksu cywilnego. Dlatego należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 K.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (tak NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, Lex Omega nr 229485). W świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2016.1629) w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji: - decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź – w przypadku braku dowodów – na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy). Z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji o rozgraniczeniu, przekazania sprawy sądowi. - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela (art. 105 k.p.a.) - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. W kontrolowanej sprawie Wójt Gniny zakończył postępowanie rozgraniczeniowe decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy o rozgraniczenie Sądowi Rejonowemu. Tym samym organ administracji uznał, że spór o granicę wystąpił, a jego rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Przed geodetą wyznaczonym do przeprowadzenia rozgraniczenia nie doszło do zawarcia ugody. Jak wskazano powyżej, przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego mają zastosowanie: powołany wyżej art. 152 K.c. oraz art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że zachodziły podstawy do ustalenia wysokości kosztów postępowania o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości gruntowych oraz rozłożenia tych kosztów w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami należącymi do skarżącej oraz J. i M. P. zostało umorzone ww. decyzją Wójta Gminy, a sprawa przekazana z urzędu do rozpoznania przez Sąd Rejonowy. Wbrew stanowisku skarżącej, ponieważ J. i M. P. zakwestionowali przebieg granicy stała się ona sporna. Wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i uzasadnia obciążenie tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2011r. sygn. I OPS 5/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości, strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Użycie w uchwale sformułowania o możliwości obciążenia kosztami rozgraniczenia obu właścicieli sąsiadujących nieruchomości oraz uzasadnienie uchwały, wskazuje, że każdorazowo taką decyzję winna poprzedzać pogłębiona analiza trafności obciążania kosztami rozgraniczenia obu stron postępowania rozgraniczeniowego, przy założeniu jednak zasady, że koszty rozgraniczenia ciążą po połowie na obu właścicielach rozgraniczanych nieruchomości i traktowaniu jako wyjątku obciążenia tymi kosztami wyłącznie właściciela nieruchomości inicjującego postępowanie o rozgraniczenie. W uzasadnieniu powołanej uchwały w sprawie możliwość obciążenia kosztami administracyjnego rozgraniczenia nieruchomości obu właścicieli graniczących nieruchomości wyprowadzono z treści przepisów Kodeksu cywilnego, regulujących zasady rozgraniczania nieruchomości na etapie postępowania sądowego tj. art. 152 i 153 K.c. Stwierdzono, że skoro w art. 152 K.c. sformułowana jest zasada, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie, to również na etapie rozliczania kosztów rozgraniczenia z fazy postępowania administracyjnego, powyższą regułę prawa cywilnego należy mieć na uwadze. Co do zasady bowiem postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, gdyż ustalenie spornego przebiegu granic leży w interesie prawnych wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących. Niewątpliwie wynagrodzenie geodety upoważnionego przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic stanowi koszt tego postępowania. Natomiast wysokość wynagrodzenia geodety wykonującego czynności na zlecenie Wójta Gminy oraz przedstawionej przez geodetę faktury VAT z dnia 15 grudnia 2017 r. wskazują, że wszystkie istotne dla wydania zaskarżonego postanowienia okoliczności faktyczne zostały przez organy prawidłowo ustalone i nie można zasadnie postawić organom orzekającym o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W świetle powyższego wskazać należy, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 262 §1 pkt 2 K.p.a., gdyż koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. Sąd ze zrozumieniem odnosi się do poczucia pokrzywdzenia skarżącej, nie mniej jednak, jak już wyżej wspomniano, od momentu zakwestionowania przez sąsiadów przebiegu granicy, stała się ona sporna. Zatem również w interesie skarżącej jest ustalenie jej prawidłowego przebiegu. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 180/14 gdzie stwierdzono, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może uznawać, ze prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Reasumując biorąc pod uwagę okoliczności stanu faktycznego oraz obowiązujące przepisy prawa Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy postanowienie nakładające na skarżącą w połowie koszty postępowania rozgraniczeniowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania, ani prawa materialnego, oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.