III SA/Kr 512/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania na koszt Skarbu Państwa pomiaru aktualizacji operatu ewidencji gruntów skargę oddala. Zaskarżoną przez J. T. decyzją z dnia 27 marca 2009r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r . Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2009r. znak [...] orzekającą o odmowie wykonania na koszt Skarbu Państwa pomiaru aktualizacji operatu ewidencji gruntów i wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obręb A Gmina B co do granic pomiędzy działkami 660, 661, 662 i 686. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: J. T. wniosła pismem z dnia 15.08.2008r. do Głównego Geodety Kraju (przekazanym następnie pismem z dnia 03.11.2008r. do Starosty) o wszczęcie postępowania administracyjnego polegającego na wykonaniu pomiaru aktualizacyjnego granic w przedmiocie działek nr 660 i 661. Zgłosiła niezgodność aktualnie obowiązującego operatu ewidencji gruntów co do powierzchni tych działek ze stanem wykazanym na załączonej mapie katastralnej z podziału PGR 931/1 oraz ujawnionym w księdze wieczystej, gdyż w jej ocenie przy odnowie tego operatu powierzchnia działek ewidencyjnych została łącznie pomniejszona o około 0,03 ha. Starosta wyznaczył w związku z wnioskiem J. T. rozprawę administracyjną na dzień 19.12.2008r. na działce nr 661 w A, zobowiązując strony do zebrania i przedłożenia na rozprawie wszelkich dokumentów mogących mieć znaczenie w sprawie. Na rozprawie strony (J. T. i A. K.) oświadczyły, że wnoszą o dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów co do granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, gdyż ich powierzchnia w rejestrze gruntów jest zaniżona. W terenie działki 659, 660, 661 są od strony działek nr 658/4 i 657 ogrodzone siatką metalową, natomiast od strony działki 662 drewnianym płotem, a od strony działki 547 występują grunty zadrzewione (skarpa). Ponadto A. K., właścicielka działki 668 wniosła do protokołu, że granica od strony działki 662 została nieprawidłowo zagrodzona drewnianym płotem, gdyż na mapie katastralnej granica ta była prosta. W terenie drewniany płot pomiędzy tymi działkami biegnie podobnie jak granica aktualnie obowiązującej mapy ewidencyjnej w skali 1: 2000, czyli na wysokości granicy pomiędzy działkami 686 i 663 załamuje się. Właściciel działki 662 J. R. pomimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego odmówił jego przyjęcia i nie stawił się na gruncie. Starosta wydał w następstwie rozprawy decyzję w dniu [...] 2009r. znak [...] na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 47 ust. 3, § 56 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r., Nr 38, poz. 454) odmawiającą J. T. wykonania na koszt Skarbu Państwa pomiaru aktualizacji operatu ewidencji gruntów i wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obręb A gmina B co do granic pomiędzy działkami 660, 661, 659, 662 i 686. Organ, mając na uwadze stanowisko J. R. oraz okoliczność znaną organowi z wcześniejszych postępowań administracyjnych, że istnieje spór co do granic przedmiotowych działek pomiędzy właścicielami – uznał, że nie ma możliwości dokonania pomiaru aktualizacyjnego, którego podstawowym warunkiem jest zgodne wskazanie granic przez strony postępowania. Dodał, że starosta, prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków nie posiada uprawnień do regulacji spornych granic na podstawie przepisów o ewidencji gruntów a jedynie rejestruje zaistniałe zmiany poparte stosownymi dokumentami. Do uregulowania stanu prawnego granic służy oddzielna czynność prawna, którą jest rozgraniczenie nieruchomości. Decyzja właściwego organu gminy, bądź postanowienie Sądu będą dopiero podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów w zakresie granic oraz powierzchni działek. Odwołując się od powyższej decyzji J. T. zakwestionowała twierdzenie organu pierwszej instancji, że niezgodność w areale gruntów, które podniosła skarżąca we wniosku o wszczęcie postępowania należy wyjaśnić na drodze postępowania sądowego, zarzucając, że niezgodność powstała w wyniku bezprawnych działań urzędnika, który zaniżył w nieuzasadniony sposób areał jej gruntu, powodując, że jest niższy w stosunku do uwidocznionych w AWZ nr [...] z dnia 05.08.1976 r. gm. B. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał opisaną na wstępie decyzję, w uzasadnieniu której rozwinął ustalenia faktyczne dotyczące przedmiotowych działek w ten sposób, że działki ewidencyjne 659, 660, 661 i 662 powstały z parceli gruntowej, 931/1 która operatem technicznym nr [...] z dnia 23. 09. 1975 r. została podzielona na 931/4, 931/5, 931/6 i 931/7. W trakcie ww. podziału (opracowanego na wówczas obowiązującej mapie katastralnej w skali l: 2880) nie została wydzielona droga dojazdowa. Podział ten został uwzględniony w trakcie tworzenia mapy zasadniczej w skali l: 2000 na bazie której została założona nowa ewidencja gruntów dla obrębu A. Ewidencja ta jest prawnie obowiązująca z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Obwieszczenia Głównego Geodety Województwa z dnia 10 maja 1988 roku w sprawie założenia ewidencji gruntów dla gminy B (Dz. U. Nr [...] z dnia 20 maja 1988 roku). Operatem tym została zastąpiona dotychczas obowiązująca ewidencja gruntów na mapie katastralnej. W czasie wyłożenia operatu wszystkie zainteresowane strony miały możliwość sprawdzenia stany swoich działek w nowej ewidencji gruntów i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń. Ze strony skarżącej nieprawidłowości nie zostały zgłoszone. Organ wyjaśnił przy tym, że ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i stanu prawnego. Dokonywanie zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów jest możliwe na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych - § 30 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, póz. 813 ze zm.). Powołany przepis dotyczy zarówno zmian dokonywanych z urzędu przez organ administracji, jak również zmian wnioskowanych przez zainteresowane osoby wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zmierzające do dokonania zmian w danych objętych ewidencją gruntów zostało wszczęte na wniosek J. T. W związku z wnioskiem skarżącej, jej obowiązkiem było należyte udokumentowanie wniosku, stosownie do powołanych wcześniej przepisów. Miało to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy zapisy w ewidencji gruntów pozostają w zgodzie z danymi wynikającymi z aktów notarialnych dotyczących nieruchomości oraz zapisami ksiąg wieczystych urządzonych dla tych nieruchomości. Zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawnymi, każda zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków musi być udokumentowana. Oznacza to, że wniosek o dokonanie przedmiotowej zmiany wymaga przedstawienia przez wnioskodawcę określonych dowodów. Organ odwoławczy przyjął za organem pierwszej instancji, że J. T. w żaden sposób nie udowodniła zaistnienia okoliczności uzasadniających konieczność dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków Osoby, zgłaszające zmiany są obowiązane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wobec niespełnienia przez skarżącą opisanego wyżej obowiązku organ administracji nie miał podstawy do dokonania zmian, albowiem dane zawarte w ewidencji organu są zgodne ze stanem prawnym. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stała się przedmiotem skargi J. T. jak do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której ponownie wyraziła pogląd, że organ winien z urzędu dokonać zmian w ewidencji gruntów w sytuacji gdy zmiana wynikła z bezprawnych działań urzędników. Zarzuty skargi sprecyzował pełnomocnik profesjonalny J. T. w piśmie z dnia 22.04.2011r. ten sposób, że wnosząc o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty zarzucił decyzjom naruszenie art. 7, 75, 77 i 107 kpa, naruszenie art. 2 pkt 8, art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, naruszenie § 44 – 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 28 kpa. Generalnie uznał, że skarżąca zgadza się ze stanowiskiem organu administracyjnego, że dokonanie zmian w ewidencji gruntów jest możliwe przez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Zauważył, że skarżąca nie powołuje się w postępowaniu na nowe zdarzenia, które zaistniałyby w okresie czasu od 1975r. do chwili obecnej, lecz jedynie na istniejącą rozbieżność pomiędzy powierzchnią działek ujawnionych w operacie z 23.09.1975r. zarejestrowanym pod nr [...] w dniu 23.09.1975r. Zgodził się ze stanowiskiem organu , że skoro droga, której ujawnienia żądała na początkowym etapie poprzedniego postępowania nie została prawnie wydzielona to nie może ona być ujawniona w ewidencji. Niemniej jednak, jak zauważył, ustalenie rozbieżności może być przynajmniej częściowo wykonane w drodze pomiaru kontrolnego. Następnie pełnomocnik przedstawił rozbieżności powierzchni działek w operacie i ewidencji gruntów, w sumie dających 4,31 ara różnicy w powierzchni działek. Pełnomocnik zauważył też, że działka nr 660 jest położona pomiędzy działkami 659 i 661 (własności skarżącej) i nie ma tu sporu granicznego, jak podkreśla organ. Co do istnienia rozbieżności w powierzchni działek, pełnomocnik skarżącej zauważył też, że z aktu notarialnego z dnia 2.11.1976r. wynika, że działka o nr 931/6 (obecnie 661) posiadała powierzchnię 9 m (3) a nie jak to obecnie jest uwidocznione w ewidencji gruntów 7 m (3). Również z aktu własności ziemi z 05.08.1976 r. wynika, że łączna powierzchnia wszystkich gruntów wskazanych w zestawieniu działek wynosiła 0,3631 ha a nie 0,32 ha jak by wynikało to z łącznego zsumowania powierzchni ujawnionej w aktualnie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków. Nie jest zasadne w ocenie pełnomocnika powoływanie się przez organ na powierzchnię działek ujawnioną aktualnie w księgach wieczystych. Księgi mają w tym zakresie charakter wtórny i odzwierciedlają jedynie stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Ujawniona w księgach powierzchnia była początkowa zgodna z zapisami zawartymi w operacie z 23.09.1976 r. Pełnomocnik podkreślił, że orzekające w sprawie organy twierdząc, że podstawą do tworzenia nowej ewidencji był operat podziału z 1975 r. milczą na temat przyczyn tak dużych rozbieżności pomiędzy tymi dokumentami, jak również odmawiają przeprowadzenia w terenie tzw. pomiaru kontrolnego mogącego wyjaśnić podnoszone niezgodności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest bezzasadna, a zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest zgodna z prawem. Zasady ewidencji gruntów, oraz sposób dokonywania w niej zmian reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz.2027 z zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454 ). Ewidencja jest zbiorem informacji i obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dotyczące właścicieli nieruchomości. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Podstawę prawną wpisów w ewidencji gruntów stanowią przepisy art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych. Zmiany w operacie ewidencyjnym dokonuje się na podstawie m.in.: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian gruntowych. Postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, by dane w nim zawarte były zgodne ze stanem prawnym. Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu czy budynku, czy też rozstrzygać sporów dotyczących przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. Szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454) . Zgodnie z § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Z kolei § 46 ust.1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów, jednostek organizacyjnych , natomiast ust.2 określa, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych , aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Tym samym przepisy regulujące wprowadzanie zmian w ewidencji przewidują możliwość ich wprowadzenia na wniosek osoby lub z urzędu, równocześnie określając w jakich przypadkach zmiany są wprowadzane z urzędu. Wprowadzanie zmian z urzędu następuje zatem w wskazanych konkretnych przypadkach, nie ma natomiast prawnego środka za pomocą którego można by żądać, aby w innych przypadkach organ z urzędu wprowadził zmiany w ewidencji. Zasadnie zatem podniósł organ administracji, że wniosek o zmianę wpisu w ewidencji może być dokonany po przedstawieniu przez wnioskodawcę stosownych dokumentów stanowiących tytuł prawny do dokonania zmiany w ewidencji, albowiem wpis (zmiana wpisu) do ewidencji gruntów jest czynnością wykonawczą wobec wcześniejszej czynności prawnej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedkłada żadnych nowych tytułów prawnych, które uzasadniałyby obowiązek wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów. Natomiast skarżąca powołuje się na operat z dnia 23 września 1975r. zarejestrowany pod numerem [...] , którym to operatem parcela gruntowa 931/1 została podzielona na 931/4, 931/5, 931/6 i 931/7, a wg którego łączna powierzchnia parcel gruntowych wynosiła 36,31 ary. Powoływany operat z 23 września 1975r. sporządzony był na obowiązującej wówczas mapie katastralnej w skali 1:2880. Natomiast 1988r. dla obrębu A założona została nowa ewidencja, wówczas opracowana została nowa mapa zasadnicza w skali 1;2000 na bazie której założona została nowa ewidencja., w czasie jej sporządzania uwzględniono podział parceli dokonany w 1975r. Nowa ewidencja jest prawnie obowiązująca z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa obwieszczenia Głównego Geodety Województwa z dnia 10 maja 1988r. w sprawie założenia ewidencji dla gminy B ( Dz. Urz. Woj. Nr [...] z 20 maja 1988r.) W czasie wyłożenia operatu wszystkie zainteresowane strony miały możliwość sprawdzenia stanu swoich działek w nowej ewidencji gruntów i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń, skarżąca wówczas nie składała żadnych zastrzeżeń. Dopiero wszczynając niniejsze postępowanie w którym żąda przeprowadzenia z urzędu pomiaru kontrolnego i wprowadzenia zmiany w ewidencji dotyczącej powierzchni działek zakwestionowała obowiązująca od 1988r. nową ewidencję. Mając na uwadze wskazane wyżej regulacje prawne dotyczące dokonywania wpisu ( zmiany wpisu) w ewidencji gruntów należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak podstaw prawnych do żądania wprowadzenia z urzędu zmiany w ewidencji gruntów jak również nie zostały spełnione przesłanki dokonania zmiany na wniosek skarżącej, stąd też zaskarżona decyzja zgodna jest z obowiązującym stanem prawnym. Natomiast odnosząc się do treści zaskarżonych decyzji należy zwrócić uwagę, że istota rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji to odmowa wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów, dlatego też zbędne jest zamieszczenie w sentencji decyzji dodatkowo sformułowania o odmowie wykonania na koszt Skarbu Państwa pomiaru aktualizacji operatu, przedmiotem sprawy jest bowiem wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zamiast obowiązującego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r. ( Dz.U. Nr 38, poz.454) powołano rozporządzenie z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U Nr 158, poz. 813 ). Powyższe uchybienia nie mają jednak wpływu poprawność rozstrzygnięcia i wynik sprawy. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) skargę oddalił.