III SA/Kr 518/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skargi W. B. i E. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. Pismem z dnia 13 października 2015 r. W. B. wniósł o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...], położonej w obrębie J, gmina D, poprzez zmianę oznaczenia działki nr [...] na działkę nr [...], z jednoczesną zmianą jej powierzchni z 0,31 ha na 0,43 ha. Za podstawę dokonania zmiany danych ewidencyjnych W. B. wskazał kopię Mapy Uzupełniającej w skali 1:2000, sporządzoną w dniu 31 maja 1999 r. przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, Pracowania Terenowa. Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Starosta odmówił W. B. aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, obrębu J, gmina D, w przedmiocie działki nr [...] o powierzchni 0,31 ha, polegającej na zmianie: identyfikatora działki, numerycznego opisu jej granic oraz pola powierzchni. Organ I instancji wskazał, że poddał analizie całość zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz dostępne materiały źródłowe dotyczące działki nr [...], w wyniku której ustalił, że: 1. w 1982 r. dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów m.in. dla obszaru gminy D. Nowy operat ewidencyjny założony dla obrębu J, gmina D, przyjęty został do ewidencji w Składnicy Geodezyjnej w dniu 8 kwietnia 1982 r. pod numerem [...]. Operat ten stał się obowiązujący na mocy Obwieszczenia Wojewody z dnia 29 grudnia 1982 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 4, poz. 28 i zastąpił ewidencję gruntów założoną w oparciu o mapę katastralną. W konsekwencji powyższego została utworzona m.in. działka nr [...], której granice ewidencyjne zostały przedstawione na arkuszu nr 1 mapy ewidencyjnej w skali 1:2000; 2. do czasu zastąpienia starego operatu ewidencyjnego z częścią kartograficzną 1:2880 nowym operatem ewidencyjnym z częścią kartograficzną 1:2000 w jednostce rejestrowej nr [...] rejestru gruntowego wsi J zarejestrowano J. B., syna J. i K., zamieszkałego J n.d. [...], jako władającego katastralnymi parcelami gruntowymi (pgr) nr: [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,77 ha; 3. z porównania mapy katastralnej w skali 1:2880, z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków, z dużym przybliżeniem można przyjąć, że działka nr [...] powstała m.in. z części pgr. nr [...] o po w. 0,41 ha. Pozostała część tej parceli znajduje się w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,68 ha, objętej AWZ nr [...], której właścicielem - według danych z operatu ewidencji gruntów i budynków - jest W. M.; 4. w jednostce rejestrowej [...] operatu ewidencyjnego zarejestrowano działkę nr [...] o powierzchni 0,31 ha jako współwłasność (na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej) W. B., syna J. i J. oraz E. B., córki S. i A., a podstawę wpisu prawa własności stanowiła decyzja - Akt Własności Ziemi Nr [...]; 5. decyzja administracyjna, jaką jest w analizowanym przypadku Akt Własności Ziemi, pozostaje niewzruszalna w trybie administracyjnym, nawet gdyby była dotknięta kwalifikowaną wadą. Obecnie organy administracji nie mają uprawnień do wzruszania aktów własności ziemi, a więc nie mogą przeprowadzić postępowania na okoliczność, że akt własności ziemi został wydany z naruszeniem prawa; 6. w ewidencji gruntów wykazuje się powierzchnię działek obowiązującą, aktualnie wynikającą z operatu ewidencyjnego, co oznacza, że nie ma podstaw prawych do zarejestrowania danych z mocą wsteczną, czyli - na gruncie rozpatrywanej sprawy - przywrócenia granic i zakresu powierzchniowego parcel katastralnych, o których mowa w pkt 2; 7. działka nr [...], nie została ujawniona w księgach wieczystych; 8. w operacie ewidencyjnym nie zarejestrowano działki nr [...] o powierzchni 0,43 ha; 9. Mapa Uzupełniająca w skali 1:2000, sporządzona przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w dniu 31 maja 1999 r., znak: [...], którą wnioskodawca załączył do pisma z dnia 22 kwietnia 2014 r., dowodzi, że została podjęta lecz nie zakończona próba zmiany danych opisowych granic działki nr [...] i jej powierzchni z 0,31 ha na 0,46 ha; 10. w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, brak jest dokumentacji geodezyjnej, wskazującej na zmiany danych opisowych przedmiotowej działki, jak i innych działek ewidencyjnych wyszczególnionych w Wykazie zmian, Mapy Uzupełniającej w skali 1:2000, znak: [...]; 11. organ ds. ewidencji gruntów i budynków nie dysponuje materiałem dowodowym, na podstawie którego można byłoby poczynić ustalenia, dlaczego praca geodezyjna wykonana przez BGiTR nie została przekazana przez wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 12. z treści akt sprawy znak: [...] wynika, że z wniosku W. B. w 2003 r. było prowadzone już postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego poinformowano wnioskodawcę, że swoją sprawę może załatwić w trybie postępowania rozgraniczeniowego lub w drodze cywilno-prawnej; 13. nie jest możliwe z urzędu dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie działki nr [...] z uwagi na brak w powiatowym zasobie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dokumentacji, określającej zmiany danych przebiegu wspólnych granic oraz ich powierzchni. Modyfikacja danych ewidencyjnych mająca na celu doprowadzenie tych danych do zgodności z wymaganiami rozporządzenia i obowiązującymi standardami technicznymi może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że kopia Mapy Uzupełniającej w skali 1:2000 z dnia 31 maja 1999 r., z uwagi na brak włączenia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (brak pieczęci i klauzul urzędowych), nie może stanowić dokumentu dającego podstawę do dokonania wpisu lub zmian w księgach wieczystych jak i w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że na podstawie decyzji Aktu Własności Ziemi (AWZ) Nr [...] W. i E. B. stali się współwłaścicielami, na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej, działki nr [...] o powierzchni 0,31 ha i taki stan, zgodnie z art. 20 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, został zarejestrowany w jednostce rejestrowej nr [...] operatu ewidencyjnego. W operacie ewidencyjnym nie zarejestrowano numeru księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], co oznacza, że decyzja Aktu Własności Ziemi Nr [...] nie została ujawniona w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, jednakże nadal znajduje się w obrocie prawnym. Organ I instancji podał, że organ nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu i nie mając podstaw do zarejestrowania zmian przedmiotowych z mocą wsteczną, czyli do przywrócenia granic i zakresu powierzchniowego parcel katastralnych, uznał, że żądania W. B. o dokonanie zmian danych ewidencyjnych działki nr [...], położonej w obrębie J, gmina D, nie znajdują podstaw faktycznych i prawnych. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty W. B. podniósł, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,43 ha, jednak na skutek błędu geodety wpisano, że ma ona powierzchnię 0,31 ha. Również z winy geodety nie włączono do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzupełniającej mapy 1:2000 z dnia 31 maja 1999 r. i brak na niej pieczęci i klauzul urzędowych. Decyzją z dnia 11 marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek W. B. dotyczył zmiany przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...], a w związku z tym zainteresowanymi w tej sprawie są nie tylko E. i W. B. - właściciele działki nr [...], ale również właściciele działek nr [...] i nr [...]. Powinni oni zatem zostać zawiadomieni o wszczęciu niniejszego postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz uczestniczyć w każdym jego stadium (art. 10 § 1 k.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji pominął te ustalenia, czym naruszył art. 10 § 1, art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. Z tego względu organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. W operacie ewidencyjnym obrębu J gmina D granice działki nr [...] i jej powierzchnia wykazane są bowiem zgodnie z danymi operatu nr [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 8 kwietnia 1982 r. W zasobie powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w B nie zarejestrowano natomiast innej dokumentacji geodezyjnej, która przedstawiałaby pomiar aktualizujący przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...]. Zdaniem organu II instancji, w zakresie zatem wykazania w ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni działki nr [...] Starosta nie naruszył przepisu § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Organ II instancji stwierdził, że to na odwołującym się, jako wnioskodawcy, ciąży obowiązek dostarczenia dokumentacji, która mogłaby zaktualizować dotychczasowy przebieg granic oraz powierzchni działki nr [...]. Żądanie W. B. może być bowiem zrealizowane tylko na podstawie stosownej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierającego wykaz zmian gruntowych, sporządzony zgodnie z § 46 ust. 3 w/w rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego W. B. podniósł, że na mapie 1:2000 zaznaczono granice działek nr [...], nr [...] i nr [...] z podaniem ich powierzchni, a niewłaściwe granice zostały przekreślone. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu, skarga W. B. i E. B. jest nieuzasadniona. Podstawą uchylenia decyzji organu I instancji jest słusznie dostrzeżony przez organ odwoławczy brak uczestnictwa w postępowaniu wszystkich stron. Jest to uchybienie formalne o zasadniczym znaczeniu dla każdego postępowania administracyjnego, albowiem zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.): "Art. 28. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Z prawidłowych ustaleń poczynionych przez organy administracyjne obu instancji wynika, że wnosząc o zmianę powierzchni działki skarżący w istocie wnoszą o zmianę przebiegu granic tej działki, albowiem powierzchnia działki jest jedynie pochodną przebiegu granic, a nie odwrotnie. W powyższej sytuacji ma rację, zdaniem Sądu, organ odwoławczy stwierdzając, że skoro wniosek W. B. dotyczył zmiany przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...], to zainteresowanymi w tej sprawie są nie tylko E. B. i W. B. - właściciele działki nr [...], ale również właściciele działek sąsiednich - nr [...] i nr [...]. W tej sytuacji, jest niewątpliwym, że powinni oni zostać zawiadomieni o wszczęciu niniejszego postępowania, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. oraz uczestniczyć w każdym jego stadium – zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., które stanowią: "Art. 61. (...) § 4. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie." "Art. 10 § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań." Sąd podkreśla, że w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, Sąd stwierdza, że w związku z treścią przytoczonych wyżej przepisów k.p.a., rozstrzyganie w chwili obecnej o treści wniosku i wypowiadanie się w przedmiocie zarzutów odwołania czy skargi jest przedwczesne. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym albowiem organ odwoławczy nie naruszył ani prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani nie naruszył przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono – jak w wyroku.