III SA/Kr 52/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania H. T., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] znak [...], którą orzeczono o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu W. W. Gm. W. , przez wykreślenia w jednostce rejestrowej Nr [...] H. T. jako użytkownika ( władającego ) nieruchomością składającą się z działki Nr [...] o pow. 0.05 ha oznaczonej jako droga. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art.138 § 1 pkt 1 kpa , art. 7 ,, b’’ ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027 ) oraz § 10 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38 poz. 454 ). W uzasadnieniu swojej decyzji Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W jednostce rejestrowej [...] obrębu ewid. W. W., obok szeregu współwłaścicieli działki ewid. [...] o pow. 0,05 ha i o charakterze użytku drogowego, wykazana była jako użytkownik ( posiadacz ) całej działki H. T. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2003 r M. J. wniosła o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów , przez wykreślenie w rejestrze gruntów H. T. jako władającej działką Nr [...]. Składająca wniosek M. J. , powoływała się na odpis z księgi wieczystej Lwh [...] c.d. KW [...] ( [...] ), z którego wynikało , że jest współwłaścicielką w 1/ 12 części objętych tą księgą parcel katastralnych, których odpowiednikiem jest dz. ewid. [...], według wykazu zmian gruntowych. Orzekająca o wprowadzeniu zmian pierwsza decyzja Starosty Powiatowego w W. z dnia [...], została po rozpatrzeniu odwołania H. T., uchylona decyzją Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, po uprzednim podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego , Starosta Powiatu decyzją z dnia [...], orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów obrębu W. W. gm. W. zmiany , przez wykreślenie H. T. jako użytkownika ( władającego) nieruchomością składającą się z działki [...] o pow. 0,05 ha ( droga ) objętej jedn. rejestrową [...]. Organ I instancji ustalił , że domagająca się wprowadzenia zmian M. J. jest wpisana do księgi wieczystej KW Nr [...] jako współwłaściciel w 1/12 części z innymi osobami , parcel katastralnych , których odpowiednikiem według wykazu zmian jest działka ewid. [...]. Ustalono dalej , że aktem własności ziemi Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 20.03.1979 r. Nr [...] stwierdzono , że H. T., łącznie z innymi 6 – cioma osobami stała się współwłaścicielem działki [...] o pow. 0.05 położonej w W. W. Ustalił dalej organ , że toczące się z wniosku H. T. postępowanie o wpis prawa własności w księdze wieczystej na podstawie powyższego aktu własności ziemi zostało zawieszone postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] Nr Dz.Kw. [...], [...] , Nr Rep.Kw [...]. Wskazując na przepis § 10 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów , w myśl którego władającego wykazuje się wyłącznie wtedy w ewidencji , gdy nie jest ustalona osoba właściciela , organ I instancji wprowadził żądaną zmianę , w oparciu o wpis prawa własności . W odwołaniu od tej decyzji H. T. podnosiła , że jest jedynym faktycznym użytkownikiem drogi i jedynym spadkobiercą po ojcu - W. P. Rozpatrując odwołanie, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął za własne ustalenie , że stan prawny działki Nr [....] jest uregulowany i ujawniony w księdze wieczystej Nr [...]. Wskazując na przepisy art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków , organ odwoławczy uznał , iż brak jest podstaw prawnych do uwidaczniania w ewidencji gruntów H. T. jako władającej działką , co do której ewidencja zawiera dane o jej właścicielach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wniosła H. T. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa , skarżąca podniosła , że sprawa cywilna o wpis jej prawa własności działki do księgi wieczystej jest skomplikowana. Skarżąca podtrzymała twierdzenie , że włada działką , która nie jest potrzebna uczestniczce M. J., mającej zapewniony dojazd inną drogą do domu. W uzupełniającym skargę piśmie z dnia 11.10. 2007 r , skarżąca podnosiła , że Sąd Rejonowy w W. odmawiając postanowieniem wpisu na podstawie aktu własności ziemi i prawa własności skarżącej do działki [...] popełnił błąd i oczekuje na skorygowanie zaskarżonej decyzji z tej przyczyny. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia faktyczne i stanowisko prawne. Z przedłożonej przez uczestniczkę postępowania M. J., kserokopii (nie zawierającej stwierdzenia co do prawomocności) postanowienia Sądu Rejonowego w W. z Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] 2007 r ( sygn. Dz. Kw [...] ) wynika, że po przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia, uchylono postanowienie tego Sądu z dnia 12 października 2005 r Dz.Kw [...], [...] zawieszające postępowanie o wpis prawa własności i oddalono wniosek o wpis prawa własności H. T. co do działki [...] na podstawie a.w.z z dnia 20 marca 1979 r Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 z poźn.zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) stanowi , że kontrolę tę sądy sprawują pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem dowodzi , iż nie zawiera ona uchybień dających podstawę do uwzględnienia skargi. Sprawując – wywołaną skargą - kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem , stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle zarzutów skargi niezbędne jest przybliżenie przepisów regulujących istotę postępowania w zakresie ewidencji gruntów i budynków , w którym zapadła zaskarżona decyzja . Zgodnie z przepisem art.2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie tj. Dz. U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027 ) – dalej ustawa – istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju , systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach , budynkach i lokalach ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami , budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta ( art.22 ust.1 ). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach ( ust.1 pkt 1) oraz ich właścicielach ( ust.2 ) , które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia , granic , powierzchni , rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych , oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów , jeżeli zostały złożone dla nieruchomości ,w skład której wchodzą grunty ( art. 20 ust.1 pkt 1). Informacje podmiotowe ( art. 20 ust.2 pkt 1 ) dotyczą wskazania właściciela , a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty , budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach , budynkach i lokalach ( zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe ) zawiera tzw. operat ewidencyjny , który składa się z map - rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów ( art. 24 § 1 ustawy ). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji , czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , poz. 434 ) – dalej Rozporządzenie . Z przepisów rozdziału 3 Rozporządzenia ( § 44 in ) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika , że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności , tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( § 44 pkt 2 ) . Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust.1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Aktualizacja operatu ewidencji oznacza zatem także wprowadzanie zmian przez usuwanie danych , których w obecnym stanie prawnym ewidencja nie powinna zawierać. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , informacje podmiotowe objęte ewidencją gruntów dotyczą wskazania właściciela , a tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych , wykazuje się (prócz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego będących właścicielami działki) także osoby fizycznie lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty , budynki lub ich części. Działka ewid. [...] nie jest przedmiotem własności państwowej lub samorządowej. Zastosowanie ma zatem przepis § 10 ust.2 powołanego Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków , w myśl którego tylko w przypadku braku danych , o których mowa w ust. 1 pkt 2 ( t.j. danych dotyczących właścicieli nieruchomości ), w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Jest poza sporem , że aktualnie stan prawa własności działki [...] jako odpowiednika działek katastralnych pgr.L.kat. [...], [...] i część [...] odzwierciedlony jest wpisem w księdze wieczystej [...]. Z tych względów wykazywanie skarżącej H. T. jako władającej ( użytkownika ) tej działki , co do której są dane dotyczące jej właścicieli , pozostawało w sprzeczności z zakresem informacji objętych ewidencją gruntów. Zawarty przepisach przejściowych i końcowych ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne , przepis art. 51 stanowi , że w ewidencji gruntów i budynków , założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 6 , poz. 32 ) oprócz właściciela wykazuje się także osobę władającego. Rację należy przyznać organom administracji , iż przepis ten aktualnie nie stanowił podstawy do utrzymywania wpisu skarżącej jako władającej działką ewid. [...] . której współwłaściciele są znani i wpisani do księgi wieczystej. Przepis powyższy miał zastosowanie w chwili wejścia w życie tej ustawy t.j. 1 lipca 1989 r i dotyczył sytuacji , gdy w chwili wejścia w życie władający był już wpisany w ewidencji w tym charakterze , a równocześnie podjęte były przez niego czynności do uregulowania tytułu własności wpisanego na rzecz innej osoby. Rolę tego przepisu wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1999.11.16 II SA 1260/99 ( niepubl.- Lex nr 46220 ) . Skarżąca nie twierdzi , by w dniu 1 lipca 1989 r była wpisana w ewidencji jako władająca i by już wówczas toczyła spór sądowy o własność. Zarazem należy zauważyć , iż z zarzutów skargi wynika oczekiwanie skarżącej , iż w postępowaniu ewidencyjnym organy winny rozstrzygnąć spór o założenie księgi wieczystej i wpis skarżącej oraz innych osób w udziałach wynikających z treści aktu własności ziemi Nr [...] z dnia 20.03.1979 r . Oczekiwanie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Utrwalone jest bowiem w orzecznictwie sadów administracyjnych , że przedmiotem postępowania ewidencyjnego jest rejestracja stanów prawnych , a nie rozstrzyganie przez organy prowadzące ewidencję gruntów sporów o to komu przysługuje prawo własności , lub kto ma lepszy tytuł prawny do działki . Sprawy te mają charakter spraw cywilnoprawnych podlegających rozpoznaniu przez sądy powszechne. Przepis § 12 powołanego rozporządzenia , określa rodzaje dokumentów , na podstawie których w ewidencji gruntów uwzględnia się dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Dokumentami tymi są co prawda także prawomocne orzeczenia sadowe i ostateczne decyzje administracyjne , ale na pierwszym miejscu ( pkt 1 ) przepis ten wymienia wpisy dokonane w księgach wieczystych. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece ( t.j. Dz.U. z 2001 r Nr 124 , poz. 1361 ze zm. ) wpis prawa własności do księgi wieczystej stwarza domniemanie prawne , że ujawnione w niej prawo jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym . Obalenie tego domniemania może nastąpić tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym , przez uzyskanie stosownego orzeczenia. Niezależnie od zarzutów skargi opartych , na bezpodstawnym - jak wyżej wykazano - założeniu skarżącej , iż dalej w ewidencji ma być wykazywana jako władająca ( co nie przesądza , iż faktycznie działką [...] nie włada ) , w skardze przewijają się zarzuty związane z twierdzeniem , że prawo własności ( współwłasności ) tej samej działki Nr [...] jest przypisane w księdze wieczystej innym osobom , niż wymienione w akcie własności ziemi. Ta kwestia nie mogła być jednak przedmiotem ustaleń i rozstrzygnięć w postępowaniu ewidencyjnym. Z tych względów . skarga ulegała oddaleniu .