III SA/Kr 528/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta, działając na podstawie: - art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 22 pkt 1, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 102, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - decyzją z dnia [...] 2010 r. [...] odmówił przyznania skarżącemu J. J. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w maksymalnej kwocie do 20 000 zł w związku z poniesionymi stratami w wyniku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 roku na obszarze Gminy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontów budynków lub lokali mieszkaniowych. Skarżący złożył wniosek o pomoc w wysokości 20 000 zł na wymianę pieca c.o., pieca akumulacyjnego i naprawę lodówki oraz kuchenki, które to straty poniósł w budynku w A przy ul. B, na skutek wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w okresie od maja 2010 roku. Przedmiotowy budynek stanowi własność skarżącego i jego żony. Z treści protokołu oceny szkód popowodziowych wynikało , że zalaniu przez wodę uległa piwnica budynku do wysokości 60 - 70 cm; ujawniono szkody w instalacji elektrycznej, stwierdzono , że wylewka podłogi jest popękana , jak również szkody wystąpiły na ścianach otynkowanych - do wysokości zalania, uszkodzeniu uległy piec na węgiel centralnego ogrzewania, piec akumulacyjny, a także znajdujące się w piwnicy lodówka, kuchenka gazowa z grillem elektrycznym oraz 300 kg opału. Skarżący w toku postępowania przedłożył kosztorysy opiewające na kwoty: 12 750 zł - w zakresie sumarycznych kosztów zniszczeń po zalaniu budynku oraz 29 550 zł - w zakresie wykonania popowodziowych prac remontowo - budowlanych. Z oświadczenia skarżącego wynikało, że w przedmiotowym budynku zamieszkuje sam (z żoną pozostaje w separacji) prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe zajmując jedno pomieszczenie przeznaczone na pokój, w którym ściany są nieotynkowane oraz niewykończone: kuchnię, łazienkę i ubikację. Utrzymuje się z dochodów uzyskiwanych z pracy dorywczej z zakresu budownictwa. Organ podniósł , że skarżący w toku postępowania nie przedstawił dowodu , że zawiadomił właściwy organ o zakończeniu bodowy i w świetle ustawy z dnia 07.07.1994r - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r, Nr 156, poz.1118 ze zm.) nie przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku. Z przeprowadzonych w dniu 22.11.2010r ponownych oględzin budynku wynikało ,że szkody popowodziowe wystąpiły tylko w części piwnicznej i brak jest takich szkód w części mieszkalnej. Stwierdzono również , że w kotłowni w części piwnicznej wykonano nową wylewkę , naprawiony został piec c.o. z podajnikiem, wykonano również inne prace naprawcze. Pozostałe, tj. poza kotłownią, pomieszczenia piwniczne były nieotynkowane. W części mieszkalnej domu stwierdzono, iż łazienka była nieukończona i brak było podłączenia kanalizacji. Prąd doprowadzony był do placu budowy ; skarżący w dalszym ciągu nie miał pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku , który był w trakcie budowy. W ocenie organu , przedmiotowy budynek nie może być traktowany jako budynek mieszkalny i nie mógł podlegać zasiedleniu , z uwagi na niespełnione podstawowe warunki do zamieszkania, w szczególności sprawne urządzenia sanitarne, brak podłączenia kanalizacji, czy istnienie szamba, a także doprowadzenie do budynku użytkowej energii elektrycznej; budynek ten nie był też dopuszczony do użytkowania . W ocenie organu, jako dowodem zasiedlenia budynku, nie może być przedłożone przez skarżącego potwierdzenie zameldowania skarżącego na pobyt czasowy w przedmiotowym budynku tj. w A, przy ul. B, gdyż wskazany w tym zaświadczeniu okres tj. od 8 września do 7 grudnia 2010 roku , nie obejmuje czasu przed powodzią, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgadzając się z jej treścią podniósł, iż poniósł duże koszty z tytułu likwidacji szkód popowodziowych w przedmiotowym budynku , a które miały być częściowo finansowane z przyznanej pomocy. To spowodowało jego zadłużenie, a obecnie jest bez środków do życia , gdyż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. - decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany również osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust.2). Zasiłek o którym mowa w ust. 1 i 2 , może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Pomoc przyznawana na podstawie przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę, nadto strata ta musi być związana z wystąpieniem zdarzenia losowego - w przedmiotowym przypadku - wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. Organ administracyjny wydaje decyzje w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art.40 ww. ustawy w granicach tzw. uznania administracyjnego i wedle oceny organu odwoławczego , organ pierwszej instancji nie przekroczył tych granic. Zaskarżona decyzja, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego i organ ten podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji , że ustalone szkody były związane z podtopieniem piwnic budynku przy ul. B nr [...] w A , który to budynek nie został oddany do użytkowania, a zatem nie powstała strata w rozumieniu ww. ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji zasiłek celowy nie może być traktowany jako forma odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący podniósł, że w związku z zalaniem jego domu w wyniku powodzi otrzymał z pomocy społecznej kwotę 500 zł, jednak uzyskał informację, że może otrzymać pomoc finansowa do kwoty nie przekraczającej 20.000 zł. Około 20 sierpnia 2010r zgłosił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , przy ul. D i dowiedział się , że została mu przydzielony zasiłek celowy w wysokości 15.000 zł, jednak został zobowiązany do otwarcia konta bankowego w celu przelania tej kwoty na rachunek osobisty, zobowiązując jednocześnie do jej rozliczenia rachunkami za wykonane prace. Skarżący zarzucił , że gdy już wykonał część prac , przyrzeczona pomoc społeczna została wstrzymana, a on został z długami. Ponadto skarżący zarzucił, że dodatkowe oględziny i ustalenia dokonane w jego sprawie nie są zgodne z prawdą ("jest opisana nie całkowita prawda") . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Dz 2002 r Nr 153, poz.1270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem , Sąd bada , czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami , a następnie , czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz , czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że powódź, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. w Polsce dotknęła także tereny województwa [...], w tym A, gdzie znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącego i jego żony. Premier rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tę będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji był art. 40 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi , że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski i żywiołowej lub ekologicznej. Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a przedmiotem kontroli sądowej jest w takim przypadku zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy orzeczenie zostało w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza -jak wynika z art. 7 k.p.a. -załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z uwagi na powyższe, zadaniem Sądu w sprawie niniejszej było zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniono orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego we wnioskowanej przez niego wysokości. Podnieść należy , że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy, dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Podkreślenia wymaga także, że powyższe okoliczności powinny być starannie i szczegółowo sprawdzone przez orzekające organy. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, które wystąpiły w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § l k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Jak wynika z akt sprawy , budynek przy ul. B w A, został zalany i zniszczony w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. Budynek stanowi własność skarżącego i jego żony. W budynku tym , według oświadczenia skarżącego, mieszka on sam prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący zameldował się pod wskazanym adresem na pobyt czasowy od dnia 8 września do 7 grudnia 2010r, a zatem po dacie wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych . W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne, które zresztą są w sprawie bezsporne , organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, że w dacie powodzi budynek , w którym bezspornie wystąpiły szkody , nie był budynkiem mieszkalnym , gdyż był w trakcie budowy , nie był dopuszczony do użytkowania i nie nadawał się do zasiedlenia z uwagi na nie spełnienie podstawowych warunków do zamieszkania (brak kanalizacji i szamba oraz użytkowej energii elektrycznej). A zatem organy te uzależniły udzielenie pomocy od spełnienia warunku , aby szkody wystąpiły w budynku mieszkalnym w rozumieniu ww. ustawy - Prawo budowlane. Powyższe stanowisko nie jest zgodne z prawem . Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o art. 40 2 ww. ustawy o pomocy społecznej , który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie , które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jedynymi przesłankami warunkującymi przyznanie pomocy , wynikającymi z przytoczonego przepisu jest : po pierwsze - strata i po drugie - klęska żywiołowa lub ekologiczna , która tę stratę spowodowała. Ani ten przepis , ani żaden inny , nie uzależnia przyznania zasiłku celowego od przesłanki , aby strata była poniesiona w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ww. ustawy - Prawo budowlane oraz aby wnioskodawca był zameldowany w takim budynku w dacie wystąpienia klęski żywiołowej lub ekologicznej. W związku z powyższym należy stwierdzić , że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy , rozstrzygnięcia swe oparły na przesłankach innych , niż wynikające z ustawy. Podkreślić należy , że akta administracyjne jednoznacznie potwierdzają, że skarżący konsekwentnie podawał w toku prowadzonego postępowania dwa adresy : adres zameldowania tj. A ul. C oraz adres zamieszkania tj. A, ul. B. Ten ostatni adres skarżący wskazał w : 1/ oświadczeniu o stanie majątkowym z dnia 22.06.2010r, 2/ oświadczeniu o dochodach z dnia 22.06.2010r, 3/ oświadczeniu o kosztach remontu z dnia 22.06.2010r , 4/ aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 22.06.2010r , w którym stwierdzono , że skarżący zajmuje w przedmiotowym budynku jedno pomieszczenie , 5/ protokole o zakończeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy z dnia 20.08.2010r , 6/ oświadczeniu z dnia 08.09.2010r oraz 7/ oświadczeniu z dnia 22.11.2010r. Podkreślić należy , że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej korespondencję kierowaną do skarżącego wysyłał na adres jego faktycznego zamieszkania tj. w A, ul. B i dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest , czy skarżący mieszkał pod tym adresem zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz zgodnie z przepisami o ewidencji ludności , czy też nie . Istotne jest, czy prowadził w tym budynku gospodarstwo domowe. Z oświadczeń skarżącego składanych w toku prowadzonego postępowania oraz z wywiadu środowiskowego wynikało, że chociaż przedmiotowy budynek nie był oddany do użytkowania i skarżący nie był zameldowany pod tym adresem , faktycznie zajmował w nim jedno pomieszczenie i prowadził tam jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wnioskowana przez skarżącego pomoc udzielana jest z art.40 ust.2 ww. ustawy o pomocy społecznej , a to oznacza, że chodzi o zaspokojenie podstawowych funkcji mieszkaniowych. Jak wyżej podniesiono, warunkiem przyznania wnioskowanej pomocy z art.40 ust.2 ww. ustawy o pomocy społecznej nie jest dopuszczenie budynku do użytkowania i zameldowanie się pod tym adresem. Ustalone w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne potwierdzają, że skarżący mieszkał w budynku przy ul. B w A, w którym wystąpiły szkody popowodziowe. Podnieść należy , że ewidencja ludności stanowi informację w zakresie danych o miejscu pobytu osób. Brak zameldowania skarżącego w dacie wystąpienia powodzi pod adresem A, ul. B nie może niweczyć ustaleń , że skarżący pod tym adresem faktycznie przebywał . Późniejsze zameldowanie pod tym adresem oznacza tylko tyle, że dane zawarte w ewidencji ludności odpowiadały stanowi faktycznemu , a wcześniejszy brak meldunku pod tym adresem nie oznacza , że skarżący faktycznie tam nie przybywał. Przeznaczenie zasiłków dla osób , które poniosły szkody w budynkach lub lokalach w wyniku klęski żywiołowej odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Skarżący , jak wynika z akt sprawy , jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. W rozpatrywanej sprawie , organy administracyjne odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego, w ocenie Sądu naruszyły obowiązujące przepisy w zakresie wyżej opisanym tj. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o kryteria pozaustawowe ( niedopuszczenie budynku do użytkowania, brak meldunku w dacie klęski żywiołowej). Organy te w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie stanu faktycznego , wykraczając poza ramy określone art. 40 ww. ustawy o pomocy społecznej i dokonały niewłaściwej , dowolnej jego oceny. Na marginesie należy zauważyć , że organ pierwszej instancji rozstrzygał na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej , natomiast organ drugiej instancji – na podstawie art.40 ust.1 tej ustawy nie wyjaśniając powodów takiej zmiany podstawy prawnej. Ponadto , odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić , że wysoce naganne było działanie organu polegające na przestawieniu skarżącemu protokołu z dnia 26.08.2010r o zapoznaniu się z dokumentacją sprawy i " przyznaniem kwoty 15.246 zł". Ta wewnętrzna procedura mogła stwarzać po stronie skarżącego uzasadnione domniemanie , że powyższa kwota zostanie mu wypłacona po założeniu przez niego konta bankowego , co też skarżący uczynił. Tymczasem , po zapoznaniu się skarżącego z ww. protokołem , organ podejmował dalsze czynności w sprawie , którą ostatecznie rozstrzygnął decyzja z dnia [...] 2010r. odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia. Takie działanie organu narusza zasadę zaufania obywatela do organów Państwa wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ obowiązany jest uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i ocenić, czy skarżący znalazł się w szczególnie ciężkiej sytuacji życiowej , w której nie może zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uznając , że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) - orzekł jak w sentencji.