III SA/Kr 528/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Jakub Makuch ( spr.) WSA Ewa Michna Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. w sprawie ze skargi R. spółka z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2022 r. nr SKO.Dr./4122/315/2021 w przedmiocie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. spółka z o.o. z siedzibą we W. kwotę 1042 zł (słownie: tysiąc czterdzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nakazuje zwrócić stronie skarżącej R. spółka z o.o. z siedzibą we W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 58 zł (słownie: pięćdziesiąt osiem złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi R. spółka z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca lub Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 26 stycznia 2022 r. (nr SKO.Dr./4122/315/2021) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z 26 października 2021 r., którą ustalono i nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3 543,10 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie ustaleń kontroli z 11 sierpnia 2021 r., organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej o kategorii drogi powiatowej, tj. ul. [...] w K. (działka nr [...], obr. [...], j. ewid. K.) przez słup plakatowo-reklamowy typu "[...]". Wymiary słupa – dokonując pomiarów dalmierzem laserowym – ustalono jako: średnica 1,10 m; wysokość 3,00 m; całkowita powierzchnia reklamowa 10,36 m2. Organ wskazał, że słup został umieszczony na chodniku bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniach 17 sierpnia, 19 sierpnia, 24 sierpnia, 2 września, 7 września, 16 września, 21 września i 24 września 2021 r., organ przeprowadzał kolejne, udokumentowane zdjęciami, kontrole lokalizacji i wymiarów przedmiotowego słupa. Decyzją z 26 października 2021 r. organ I instancji ustalił i nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego na przedmiotowej działce w dniach od 11 sierpnia do 24 września 2021 r. powierzchnią reklamową 10,36 m2. Stawkę 0,76 zł za metr kwadratowy powierzchni reklamowej organ przyjął za uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/789/19 w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jedn. nadany uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. nr XLVIII/1316/20 Dz.Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 7323), zaś karę wymierzył w wysokości dziesięciokrotności otrzymanej w ten sposób sumy, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.). Na podstawie informacji znajdujących się na słupie organ ustalił, że właścicielem urządzenia reklamowego jest Spółka. Przedmiotowa działka natomiast w ewidencji gruntów jest oznaczona symbolem "dr" i – jak zaznaczył organ – stanowi pas drogowy drogi publicznej. Granica pasa drogowego została wykreślona na mapie wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM przez Dział Geodezji Zarządu Dróg Miasta Krakowa. W ocenie organu, Zarząd ten jest właściwym podmiotem do wskazania granic pasa drogowego. Konsekwencją faktu, że Spółka nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego było nałożenie opłaty karnej. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, Spółka podniosła, że nie jest podmiotem, który umieścił słup, bowiem posadowiony on został kilka lub kilkanaście lat temu i był używany przez różne podmioty. Na etapie postępowania odwoławczego, właściciel przedmiotowej działki – Akademia [...] w K. (dalej: Akademia) przedłożyła do akt pismo, w którym zaznaczyła, że kluczowym w sprawie jest fakt, że to Akademia jest właścicielem działki, a grunty nienależące do gminy nie wchodzą w skład drogi publicznej. Akademia wyjaśniła że przedmiotowa działka została wydzielona pod planowane poszerzenie ul. [...], co ostatecznie zostało zaniechane, a działka nie została wykupiona. Od kilkudziesięciu lat Akademia wydzierżawia teren pod lokalizację słupa reklamowego, co nie spotkało się dotąd z żadną reakcją zarządcy sąsiedniej drogi. Decyzją z 26 stycznia 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że prawo własności przedmiotowej działki przysługuje Akademii, jednak chodnik w przedmiotowej działce stanowi element pasa drogowego, zatem działka znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Stroną postępowania jest natomiast właściciel reklamy, a w tej mierze na Spółkę wskazywały naklejki z nazwą Spółki umieszczone na słupie. W ocenie organu, dowody na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zawierają dane odnoszące się do linii granicznych pasa drogowego oraz granic obiektu, które pozwalają stwierdzić jego kolizję z pasem drogowym i powierzchnię zajęcia pasa. Kolegium wskazało, że kara została wyliczona prawidłowo. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym pozbawienie strony skarżącej możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego istotnych dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, całkowicie pomijając interes strony skarżącej, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne znane stronie skarżącej przesądzają o tym, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowej sprawie, 2) art. 7a K.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz uznanie, że nie zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony skarżącej, 3) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. uniemożliwienie stronie skarżącej ustosunkowania się co do zebranych przez organ I instancji dowodów i materiałów w niniejszej sprawie, organ błędnie wskazał, iż strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających zakwestionować ustalenia organu I instancji, bowiem zarówno Zarząd Dróg Miasta Krakowa, jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie miały wiedzę o wiążącej skarżącą i Akademię umowie dzierżawy, 4) art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, m.in. zignorowanie zawarcia umowy dzierżawy pomiędzy skarżącą a Akademią, a także fakt, że słup posadowiony jest na działce prywatnej, która nie podlega trwałemu zarządowi przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa, 5) art. 7. art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie uznając, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa oraz że słusznie nałożono karę pieniężną, 6) art. 7. art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i błędnej jego ocenie poprzez uznanie, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty są bezzasadne, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że nałożenie kary pieniężnej nie miało jakichkolwiek podstaw faktycznych ani prawnych, bowiem przedmiotowa działka stanowi własność Akademii, stanowi ona część infrastruktury Akademii, jest przez nią zarządzana i utrzymywana, 7) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, polegający na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że Zarząd Dróg Miasta Krakowa jednoznacznie wykazał ze słup został umieszczony w granicach pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że słup został posadowiony w tym miejscu na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1 lipca 2020 roku nr [...] zawartej pomiędzy Akademią a skarżącą i znajduje się na terenie prywatnym zgodnie z zawartą umową cywilnoprawną, 8) art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.: a) poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu ustalenia rzeczywistego stanu nieruchomości, na której posadowiony jest słup, pominięcie faktu, iż właścicielem działki jest Akademia, pominięcie faktu, iż w dniu 1 lipca 2020 roku pomiędzy skarżącą a Akademią została zawarta umowa dzierżawy, b) sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwala stronie skarżącej zrozumieć toku rozumowania organu, który wydał decyzję, ponieważ organ nie przedstawia dowodów znajdujących się w sprawie na poparcie twierdzeń, że słup ogłoszeniowo-reklamowy jest posadowiony na pasie drogowym, którego zarządcą jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa, 9) art. 189f § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo zawartego w niej błędnego rozstrzygnięcia. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 10) naruszenie art. 40 ust. 1, 6, 8 i 12 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że słup został posadowiony bez zezwolenia, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że pomiędzy skarżącą, a Akademią doszło do zawarcia umowy dzierżawy, a teren stanowi własność Akademii (został uznany za teren Akademii na podstawie porozumienia z Prezydentem Miasta Krakowa w myśl art. 50 ust. 2 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce), wobec czego zezwolenie na zajecie pasa drogowego nie jest wymagane, W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa działka leży poza granicami pasa drogowego i nie podlega zarządowi Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Jak zaznaczyła, na Spółkę nałożono już uprzednio karę w drodze decyzji nr [...], która obejmowała ten sam okres, co decyzja w niniejszej sprawie, zatem spełnione zostały cele, dla których została nałożona kara pieniężna. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wyrażoną dotąd argumentację. Na rozprawie w dniu 11.10.2022 r. skarżąca podkreśliła, że oznaczenie działki w ewidencji gruntów jako "dr" nie oznacza automatycznie, że działka stanowi drogę publiczną. Wskazała, że w sprawie o sygn. III SA/Kr 457/22 Sąd uwzględnił jej skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. W pierwszej kolejności – w odniesieniu do twierdzeń skarżącej, że na Spółkę nałożono już uprzednio karę za ten sam okres – należy zauważyć, że powoływana przez skarżącą decyzja co prawda dotyczyła tego samego okresu, lecz odnosiła się do innego słupa ogłoszeniowo-reklamowego (słupa znajdującego się bliżej przejścia dla pieszych, a nie słupa znajdującego się bliżej przystanku autobusowego, jak w niniejszej sprawie). Podniesiony zarzut uznać więc należało za nietrafny. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Należy mieć na uwadze, że według art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jest to więc obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodne z warunkami podanymi w zezwoleniu, muszą być zawsze poprzedzone ustaleniami co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu. Powyższe było akcentowane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 477/07 oraz w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 i z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08). W realiach analizowanej sprawy należy podnieść, że ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego w postaci uproszczonego wypisu z rejestru gruntów (k. 19 akt administracyjnych) wynika, że przedmiotowa działka stanowi własność Akademii. Jako symbol klasoużytku działki wpisano "dr". Samo jednak wpisanie klasoużytku jako "dr" nie przesądza o tym, że działka wchodzi w skład drogi publicznej, co założyły organy orzekające w niniejszej sprawie. Aby bowiem działka stanowiła część drogi publicznej, musi odpowiadać definicji z art. 1 u.d.p., zgodnie z którym, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie natomiast z art. 2 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Jak stanowi zaś art. 2a u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Okoliczność, że przedmiotowa działka stanowi własność Akademii nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Skarżąca podniosła, że włada powyższą nieruchomością w oparciu o umowę dzierżawy zawartą z Akademią. Powyższe okoliczności nie zostały przez organy wzięte pod uwagę przy wydawaniu kontrolowanych orzeczeń. Należy podnieść, że ul. [...] (od ul. [...] do al. [...]) została zaliczona do kategorii dróg powiatowych uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XVI/192/07 z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg powiatowych. W załączniku do powyższej uchwały nie zostały wymienione konkretne działki ewidencyjne, do których powyższa uchwała się odnosi. Wskazano jedynie, że do kategorii dróg powiatowych zalicza się w szczególności ul. [...] (od ul. [...] do al. [...]). W oparciu o taki zapis nie sposób przyjąć, że przedmiotowa działka wchodzi w skład drogi publicznej. Ze znajdującej się w aktach mapy ewidencyjnej wynika co najwyżej, że działka ta przylega do działki stanowiącej ul. [...], a oznaczonej jako działka nr [...]. Należy zarazem podkreślić, że sporna w sprawie działka nie stanowi własności samorządu powiatowego, a tylko jako taka mogłaby mieć status drogi powiatowej. Z treści art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika bowiem, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie było więc trafne stanowisko organów administracji, że nie ma znaczenia to, czyją własnością jest grunt, na którym znajduje się reklama, a znaczenie ma tylko umieszczenie jej w pasie drogowym. Jeżeli bowiem grunt, na którym umieszczono reklamy, nie jest własnością jednostki samorządu terytorialnego, nie może być on częścią pasa drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 300/12, wyrok WSA w Szczecinie z 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 86/08, a także wyrok WSA w Krakowie z 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1294/13). Organy w żaden sposób nie udowodniły podnoszonego w uzasadnieniu decyzji twierdzenia, że przedmiotowa działka znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Nie wykazały przy tym, na jakiej podstawie sporna działka została oznaczona na mapie ewidencyjnej, jako wchodząca w skład pasa drogowego ul. [...]. Sąd zauważa również, że nie sposób nie zwrócić uwagi na różne – w zależności od zastosowanej metody pomiaru – stwierdzone przez organ parametry przedmiotowego słupa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ – pracując za pomocą dalmierza – ustalił, że średnica podstawy słupa (d) to 1,10 m, zaś jego wysokość (h) to 3,00 m, co przy zastosowaniu wzoru P=2π(d/2)h daje 10,36 m2 powierzchni reklamowej. Tymczasem – o czym wiadomo Sądowi z urzędu – w rozpoznawanej pod sygnaturą III SA/Kr 530/22 sprawie tego samego słupa reklamowego (co do kary wymierzonej Spółce za okres od 10 grudnia 2020 r. do 14 czerwca 2021 r.) organ, dokonując pomiarów taśmą mierniczą, ustalił powierzchnię reklamową jako 11,79 m2. Z akt sprawy nie wynikają przy tym żadne okoliczności, które uzasadniałyby tak znaczną różnicę powierzchni, zaś materiał zdjęciowy obu spraw jasno wskazuje, że różne wyniki pomiarów odnoszą się do tego samego obiektu. Stan taki jest niedopuszczalny, zważywszy na to, że od stwierdzonej powierzchni reklamowej zależy wysokość ustalonej kary pieniężnej. I choć wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonej i ją poprzedzającej decyzji była kwestia niewyjaśnienia zaliczenia przedmiotowej działki do pasa drogowego, to okoliczności związane ze sprzecznymi ze sobą ustaleniami dotyczącymi powierzchni reklamowej, z pewnością świadczą dodatkowo o braku staranności w prowadzeniu tego postępowania przez orzekające organy administracji. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 K.p.a. Wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg jest uzasadnione jedynie w niebudzącym wątpliwości, ustalonym zgodnie z regułami postępowania dowodowego, stanie faktycznym sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny skoncentrować się na kwestii wyjaśnienia wyżej wskazanych zagadnień. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). O zwrocie nadpłaconej części wpisu w wysokości 58 zł (200 zł wpisu uiszczonego, 142 zł wpisu należnego) Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku, działając na podstawie art. 225 P.p.s.a.