III SA/Kr 532/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 9 lutego 2021 roku, nr: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z up. Wójta Gminy z dnia [...] 2020 roku, nr: [...], odmawiającą skarżącemu J. D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieką nad niepełnosprawnym ojcem F. D. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 30 października 2020 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 3 grudnia 2019 r. Decyzją z dnia [...] 2020 r. organ l instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 lipca 2019 roku, tj. po ukończeniu przez ojca skarżącego 84. roku życia. W ocenie organu l instancji w przedmiotowej sprawie nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie, wskazując jednocześnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono, że "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki". Podnosząc powyższe, skarżący podkreślił, że spełnił wszystkie warunki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek zasadnym jest odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia, to jednak nie z powodu wskazanego przez organ l instancji, a to niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z powstaniem niepełnosprawności po datach określonych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie Kolegium wskazało na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został z dniem 23 października 2014 r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium podniosło, że choć ustawodawca, pomimo upływu czasu, nie podjął się dostosowania stanu prawnego z wyrokiem TK, a sam Trybunał Konstytucyjny nie zdecydował o derogacji przedmiotowego przepisu, to orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że pomimo niezmienionego stanu prawnego, sądy oraz organy administracji publicznej przy orzekaniu o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego powinny mieć na względzie właśnie przywołaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomimo spełnienia przez skarżącego warunku wynikającego z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych brak było jednak zdaniem Kolegium, podstaw do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to że zakres i rodzaj czynności związanych z koniecznością zapewnienia opieki nad ojcem nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie zatrudnienia przez skarżącego. W tym kontekście Kolegium zwróciło uwagę, że chociaż ojciec skarżącego cierpiący na takie schorzenia jak nadciśnienie, ślepota, dna moczanowa, wymaga stałej pomocy w codziennym funkcjonowaniu, a skarżący jest jedyną osobą pomagającą mu w takich obowiązkach jak palenie w piecu, sprzątanie, pranie, kąpanie, przygotowywanie posiłków, prasowanie, robienie zakupów, przyjmowanie lekarstw, to jednak stan ojca skarżącego nie jest tego rodzaju aby stała obecność opiekuna byłaby konieczna. Zakres sprawowanych obowiązków mieści się zatem - w ocenie organu odwoławczego - w katalogu codziennych obowiązków wynikających z prowadzenia gospodarstwa domowego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji nie zastosowanie przepisu i wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, mimo spełnienia przez skarżącego wszelkich przesłanek do przyznania świadczenia, to jest: sprawowania przez niego stałej i pełnej opieki nad ojcem (a więc osobą uprawnioną do alimentów), legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającym stałej opieki i pielęgnacji, a w związku z tym rezygnacji z zatrudnienia i zarobkowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uznał, że opieka skarżącego nad 84-letnim ojcem - chorującym na przewlekłą chorobę niedokrwienną serca, chorobę nadciśnieniową z zajęciem serca i niewydolnością serca, migotanie przedsionków, niedomykalność zastawki aortalnej, dnę moczanową, gonatrozę, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa rozrost gruczołu krokowego, zaćmę, otępienie naczyniowe oraz zaburzenia depresyjne i lękowe mieszane - nie może zostać uznana za opiekę stałą, wymagającą rezygnacji z podejmowania zatrudnienia. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji, a nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi zaświadczenia lekarskiego z dnia 25 lutego 2021 roku - na okoliczność złego stanu zdrowia ojca, wymagającego ciągłej opieki osób drugich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pismem z 18 maja 2021 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentacji medycznej wykazującej, że jego ojciec wymaga stałej opieki skarżącego w związku z jego stanem zdrowia, który - na skutek zdiagnozowania u niego w kwietniu 2021 r. choroby nowotworowej jelita grubego i koniecznością przeprowadzenia operacji i usunięcia części jelita grubego - uległ znacznemu pogorszeniu, co sprawia, że istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że stanie się on obecnie osobą leżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) dalej jako - "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Odnosząc powyższe regulacje do realiów niniejszej sprawy oraz kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję wydaną z up. Wójta Gminy z [...] 2020 r., odmawiającą skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieką nad niepełnosprawnym ojcem, Sąd stwierdził, że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa - czy to materialnego, czy procesowego - które mogłoby uzasadniać usunięcie jej z obrotu prawnego. Dlatego też uznać należało, że - stosownie do przywołanych na wstępie przepisów - przedmiotowa skarga jest nieuzasadniona i - jako taka - nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111,) - dalej u.ś.r., w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być przy tym spełnione kumulatywnie. Odnotować również należy, że przepis ten jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Bezpośrednią materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez orzekające w przedmiotowej sprawie organy stanowił przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wskazało, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zwracając uwagę na powyższe, Kolegium słusznie jednak uznało, że błędna interpretacja przez organ l instancji przepisów prawa zakresie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powoduje jeszcze konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego. W tym kontekście bowiem organ odwoławczy uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawnym ojcem sprawowana przez skarżącego całkowicie wykluczała podjęcie przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia i to właśnie tę okoliczność wskazał jako właściwą podstawę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe twierdzenie Sąd w pełni podziela. Jakkolwiek ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia - "stała" lub "długoterminowa" - wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt l OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt l OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że, sprawowana przez skarżącego opieka nad ojcem, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności nie spełnia wymogu opieki, o jakiej mowa we wskazanym powyżej przepisie. Zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie mieszka razem z ojcem, ojciec jego zamieszkuje w sąsiednim domu. Skarżący udziela pomocy swojemu ojcu w następujących czynnościach: przygotowuje mu posiłki i podaje lekarstwa, pali w piecu, sprząta, robi pranie, prasuje, robi zakupy, pomaga przy kąpieli, pomiędzy posiłkami stara się uczestniczyć w życiu codziennym ojca kiedy jest dobra pogoda stara się przebywać z nim na świeżym powietrzu. W ocenie Sądu czynności takie, stanowiące w większości szeroko rozumianą pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, są w istocie czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Również i podawanie lekarstw czy pomocy w kąpieli nie są jeszcze czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. całkowicie uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. W ocenie Sądu z powyższego bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem nie jest nie do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Zatem - nie kwestionując złego stanu zdrowia ojca skarżącego i konieczności pomocy przez syna (do czego zresztą jest on zobowiązany już chociażby na mocy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) - należy podkreślić, że sama tylko konieczność sprawowania opieki nad ojcem nie stanowi jeszcze - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - wystarczającej podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, skoro nie uzasadnia tego zakres sprawowanej opieki, która nie jest ani "stała" ani "długotrwała". Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie - na moment wydawania decyzji przez organ odwoławczy - materiału dowodowego, który to materiał pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Organ ten w sposób trafny dokonał również wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do dowodu z dokumentacji medycznej przedstawionego przez skarżącego w piśmie z dnia 12 maja 2021 r., z której wynika, że ojciec skarżącego wymaga stałej opieki skarżącego w związku z jego stanem zdrowia, który - na skutek zdiagnozowania u niego choroby nowotworowej uległ znacznemu pogorszeniu- Sąd wskazuje, że nie może ona doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem należy, że okoliczność ta została przez skarżącego podniesiona już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, co oczywiście uzasadnione jest tym, iż dokumentacja ta powstała dopiero po tej dacie. W konsekwencji jednak z uwagi na wskazany już na wstępie przedmiotowych rozważań zakres kontroli sądów administracyjnych, który sprowadza się do oceny działalności organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, Sąd rozpoznając skargę nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego w oparciu o ujawnione i zgłoszone dopiero na tym etapie okoliczności, nie taka jest bowiem rola i cel postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli zatem po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy stan faktyczny sprawy się zmienił, rozstrzygnięcie oparte na prawidłowo wówczas zrekonstruowanym stanie, odpowiadało prawu, owa nowa okoliczność - powstała w późniejszym czasie - nie może doprowadzić do jego uchylenia. Na moment wydania zaskarżonej decyzji, decyzja ta była bowiem zgodna z prawem. W takiej sytuacji skarżący, dążąc do rozpoznania sprawy w oparciu o aktualny stan faktyczny, uwzględniający obecny stan zdrowia i zakres opieki świadczonej ojcu, powinien wystąpić z nowym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, uznając, że skarga okazała się niezasadna, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę tę oddalił.