III SA/Kr 536/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 12 w zw. z art. 2 pkt. 10 oraz art. 1, 1a, 2, 9, 10, 11, 15, 18, 20 i 25 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 roku, poz. 859 z późn. zm), art. 3 pkt 1, 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 roku, poz. 114 z późn. zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 roku (Dz. U. z 2010 roku, Nr 123, poz. 836 z późn. zm.) w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznano A. C. na okres od 1 października 2015r. do 30 września 2016 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego, w kwocie 500 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], na podstawie art. 12 w zw. z art. 2 pkt.10, art. 1, art. 1a. art. 2 pkt. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 17, art. 18, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 29 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. 2016.169 tj.), Prezydent Miasta: 1. ustalił, że przyznane na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r. świadczenia wypłacone w okresie od 1 marca 2016 r. do 30 września 2016 r. w wysokości 3.500 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi, 2. zobowiązał A. C. do zwrotu tychże świadczeń, wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi do dnia spłaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z niezaliczeniem przez A. C. pierwszego semestru studiów na Uniwersytecie [...], dnia 29 lutego 2016 r. została ona skreślona z listy studentów, co ustalono na podstawie zaświadczenia wydanego dnia 25 października 2016 r. przez Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu . Powzięcie informacji o skreśleniu wnioskodawczyni z listy studentów spowodowało, iż dnia 4 listopada 2016 r. organ wszczął postępowanie mające na celu ustalenie zasadności pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznanych decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 roku. Mając na względzie przepisy art. 2 pkt. 7, art. 23 , 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ orzekł jak w sentencji. W odwołaniu od powyższej decyzji (z dnia 9 stycznia 2017r.) A. C. podała, że w roku szkolnym 2015/2016, od lutego 2016 r. jest słuchaczem w Zespole Szkól, natomiast w piśmie złożonym w dniu odebrania zaskarżonej decyzji z dnia [...] podała, że na zajęcia w Zespole Szkół uczęszcza w soboty i niedziele, program obejmuje zajęcia praktyczne i teoretyczne obejmujące naukę j. angielskiego, j. polskiego, ostatni semestr będzie obejmował naukę matematyki. Pismem z dnia 10 stycznia 2016 r., po wydaniu w sprawie decyzji, organ pierwszej instancji zwrócił się do Zespołu Szkół z zapytaniem czy Kwalifikacyjny Kurs Zawodowy, na który uczęszczała A. C. w tej placówce, realizuje obowiązek szkolny i obowiązek nauki. W odpowiedzi na zapytanie, Dyrektor Zespołu Szkół pismem z dnia 11 stycznia 2017 r. stwierdził, iż wnioskodawczyni nie spełniała obowiązku nauki, realizowanego na kwalifikacyjnych kursach zawodowych w przypadkach określonych w § 4 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 lipca 2012 roku w sprawie przypadków, w jakich do publicznej lub niepublicznej szkoły dla dorosłych można przyjąć osobę, która ukończyła 16 albo 15 lat, oraz przypadków, w jakich osoba, która ukończyła gimnazjum, może spełniać obowiązek nauki przez uczęszczanie na kwalifikacyjny kurs zawodowy Decyzją z dnia 3 marca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 23 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2016 roku. Organ II instancji wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził skreślenie wnioskodawczyni z listy studentów Uniwersytetu [...], a w konsekwencji brak realizacji przez nią obowiązku nauki. Podkreślono, że nieukończenie przez wnioskodawcę 18 roku życia albo realizacja przez wnioskodawcę obowiązku nauki do 25 roku życia albo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy jednoczesnym spełnianiu kryterium dochodowego, warunkuje możliwości przyznawania świadczeń alimentacyjnych, a osoba, która pobrała nienależne świadczenia, zobowiązana jest do ich zwrotu. Organ uznał, że kwalifikacyjny kurs zawodowy w Zespole Szkól, na który uczęszcza skarżąca, nie jest kwalifikacyjnym kursem zawodowym, który realizowałby obowiązek nauki, co wynika z wyjaśnienia Dyrektora Zespołu Szkól. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej, obowiązek nauki przez uczęszczanie na kwalifikacyjny kurs zawodowy może spełniać osoba, która ukończyła gimnazjum oraz ma opóżnienie w cyklu kształcenia związane z sytuacją życiową lub zdrowotną uniemożliwiającą lub znacznie utrudniającą podjęcie lub kontynuowanie nauki w szkole ponadgimnazjalnej dla młodzieży albo uniemożliwiającą lub znacznie utrudniającą realizowanie przygotowania zawodowego u pracodawcy lub przebywa w zakładzie karnym, areszcie śledczym, zakładzie poprawczym lub schronisku dla nieletnich. Odwołująca nie spełnia tych warunków i nie spełnia obowiązku nauki. W jej przypadku kwalifikacyjny kurs zawodowy jest pozaszkolną formą kształcenia ustawicznego dorosłych. Nie można więc uznać, że odwołująca kontynuowała od 1 marca 2016 r. do 30 września 2016 r. naukę w szkole. Zatem z dniem 1 marca 2016r. ustało jej prawo do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych decyzją z dnia 16 października 2015 r. Z tych przyczyn świadczenia wypłacane za okres od 1 marca 2016 r. do 30 września 2016 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, A. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając, że świadczenia za okres od 1 marca 2016 r. do 30 września 2016 r. były wypłacane należnie. Zespół Szkół Zawodowych ma status szkoły, gdzie po trzech semestrach nauki skarżąca uzyska tytuł czeladnika kaletnictwa. Wskazała nadto skarżąca na trudną sytuację rodzinną i materialną spowodowaną i tym bardziej na brak możliwości zwrotu ustalonej decyzją kwoty. Podała, że obecnie studiuje dziennie i zaocznie W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy Ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. 2017.489 t.j.) dalej powoływanej jako ustawa p.o.u.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, iż zaskarżona decyzja oraz organu pierwszej instancji zapadły już po upływie okresu, na jaki skarżącej zostało przyznane świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. przyznająca skarżącej świadczenie obejmowała okres od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. Brak było zatem podstaw do prowadzenia przez organy postępowania w trybie art. 24 ust. 1 p.o.u.a., ponieważ ew. wydanie decyzji weryfikującej (uchylającej lub zmieniającej decyzję przyznającą świadczenie) dotyczyć może wyłącznie decyzji wywołującej określone skutki prawne. Skoro w niniejszej sprawie upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, zastosowanie mogła znaleźć jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Organy rozpoznające sprawę uznały, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 lit. a) p.o.u.a. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Zaś nienależnie pobrane świadczenie to, w myśl powołanego przez organy decyzyjne w podstawie prawnej wydanych w sprawie decyzji przepisu art. 2 pkt 7 lit. a), świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy pogląd, zgodnie z którym błędne jest stanowisko utożsamiające pojęcie "nienależnego świadczenia" z pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Pojęcia te nie są więc tożsame. W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Osoba, która nienależnie pobrała świadczenie to osoba, która była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 826/09, wyroki WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2010 r., IV SA/Gl 398/09, w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2017 r., II SA/Sz 322/17, w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2013 r., II SA/Po 782/12, wszystkie dostępne https://sip.le.pl/#/orzeczenia). Stanowisko powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela w całości. Z powyższych względów, dla podjęcia rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że pobrane świadczenie jest nienależne, lecz konieczne jest ustalenie, czy osoba, która pobrała to nienależne świadczenie była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje, a więc, że można ją uznać za "osobę, która pobrała nienależne świadczenia", jak stanowi art. 23 ust. 1 ustawy p.o.u.a. Stwierdzić należy, że organy orzekające w kontrolowanej sprawie kwestię tę całkowicie pominęły, uznając, że skarżąca pobrała świadczenia za okres od 1 marca 2016 r. do 30 września 2016 r. nienależnie i tym samym utożsamiając pojęcie nienależnego świadczenia z nienależnie pobranym świadczeniem. Brak rozważenia, czy skarżąca pobrała świadczenia nienależnie, czyli czy była świadoma, że się jej one nie należą, względnie czy przyjęła je w złej wierze, wiedząc, że jej się one nie należą wynika w sposób oczywisty z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji przytaczając treść przepisów ustawy p.o.u.a. uznał za wystarczającą dla rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie okoliczność wynikającą z zaświadczenia wydanego przez Uniwersytet w dniu 25 października 2016 r. o skreśleniu skarżącej z listy studentów w dniu 29 lutego 2016 r. Po wydaniu decyzji w dniu 21 grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji pismem z dnia 10 stycznia 2016 r. tj. po wniesieniu przez skarżącą odwołania, zwrócił się do Zespołu Szkół z prośbą o przesłanie informacji, czy skarżąca uczęszczając na Kwalifikacyjny Kurs Zawodowy realizuje obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a po uzyskaniu odpowiedzi przekazał odwołanie skarżącej do organu drugiej instancji. Należy zauważyć, że jak wskazuje się w doktrynie żaden przepis nie ogranicza działań organu pierwszej instancji w ramach autokontroli (art. 132 kpa) do rozważenia zasadności odwołania wyłącznie na podstawie zebranego wcześniej materiału dowodowego (por. A. Golęba, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. naukową A. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, wyd. Wolters Kluwer, kom do art. 132). Jednak w kontrolowanej sprawie działanie organu po wpłynięciu odwołania wynikało z faktu, iż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z pominięciem obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa - skarżącej nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Z kolei organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie przytoczył dodatkowo treść pisma Dyrektora Zespołu Szkół z dnia 11 stycznia 2017 r. złożonego w związku z powyższym zapytaniem organu pierwszej instancji, dotyczącego statusu tej jednostki oraz istoty pojęcia "obowiązku nauki" realizowanego przez uczęszczanie na Kwalifikacyjne Kursy Zawodowe, pomijając całkowicie obowiązek wyjaśnienia, czy istotnie skarżąca miała świadomość, iż po skreśleniu jej z listy studentów z dniem 29 lutego 2016 r. i bezpośrednim podjęciu kształcenia na Kwalifikacyjnych Kursach Zawodowych zachodzi stan polegający na braku przesłanek do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego – art. 9 ust. 1 ustawy p.o.u.a. Uprawnionym jest więc stwierdzenie, że organy nie rozpatrzyły sprawy wszechstronnie, nie wyjaśniając w sposób należyty jej stanu faktycznego, tj. elementu tego stanu decydującego o zasadności zobowiązania do zwrotu świadczenia. Nie wyjaśniły organy w ogóle, czy zasadne jest uznanie, że świadczenie pobrane przez skarżącą jest świadczeniem pobranym nienależnie. Zaskarżona decyzja została więc wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 23 ust. 1 ustawy p.o.u.a., oraz z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa. Zwrócić należy uwagę, iż zmiana ustawy p.o.u.a. wprowadzona ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.1302), polegająca na (m.in.) nowelizacji art. 23 ust. 2 i 4 ustawy p.o.u.a. poprzez wyraźne wskazanie, że w razie stwierdzenia nienależnego pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ wydaje jedną decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń oraz o zobowiązaniu do ich zwrotu, nie oznacza, że w aktualnym stanie prawnym organy zostały zwolnione od obowiązku ustalania istnienia przesłanek faktycznych decydujących o tym, czy świadczenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy można uznać za nienależnie pobrane. Fakt, że po wejściu w życie powyższej zmiany organy orzekają w jednej decyzji o ustaleniu, że świadczenie zostało pobranie nienależnie i równocześnie o obowiązku jego zwrotu, nie zwalnia od prowadzenia sprawy w dalszym ciągu niejako "dwuetapowo" – czyli aby zobowiązać do zwrotu świadczenia winny organy najpierw ustalić bezwarunkowo, że zostało ono pobrane nienależnie w znaczeniu obowiązującym przed dokonaną zmianą. Zaskarżona decyzja ta narusza także przepis art. 107 § 3 kpa. W części dotyczącej charakteru i istoty podjętego przez skarżącą kształcenia w Zespole Szkól uzasadnienie jest wyłącznie powtórzeniem treści wspomnianego zaświadczenia Zespołu Szkół, bez podania daty i nazwy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Ma to w sprawie istotne znaczenie, ponieważ - jak wynika z treści owego zaświadczenia, to właśnie przepisy rozporządzenia określają sytuacje, w których osoba kontynuuje obowiązek nauki. Jak wynika z art. 107 § 3 kpa, motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązki te leżą po stronie organów administracji a nie sądu administracyjnego, którego rolą nie jest doszukiwanie się motywów, jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji. Powyższa wada stanowi także naruszenie art. 107 § 3 kpa w zakresie, w jakim organ odwoławczy obowiązany jest odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji stanowi nadto element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu zasada ta nie została zrealizowana ani przez organ odwoławczy ani przez organ pierwszej instancji, który powołał się na przepisy ustawy i treść zaświadczenia Uniwersytetu. Wady powyższe zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu, prowadzić ponowne postępowanie w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ustalając w szczególności za pomocą dostępnych środków dowodowych a także przesłuchania skarżącej, czy w sprawie istotnie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 23 ust. 1 ustawy p.o.u.a., tj. czy świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone za okres od 1 marca 2016 r. do 30 września 2016 r. mogą zostać zakwalifikowane jako świadczenia pobrane przez skarżącą nienależnie. Organy winny mieć na uwadze obowiązek wynikający z art. 10 § 1 kpa , stanowiący gwarancję czynnego udziału strony w postępowaniu i prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Powyższe uchybienia dały zdaniem Sądu podstawę do uchylenia decyzji zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Decyzje te zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego – art. 23 ust. 1 ustawy p.o.u.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.