III SA/Kr 54/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skarg J. F. na czynności Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 15 października 2008 r. nr [...] z dnia 15 października 2008 r. nr [...] z dnia 15 października 2008 r. nr [...] z dnia 15 października 2008 r. nr [...] z dnia 15 października 2008 r. nr [...] z dnia 15 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wezwania o opłatę dodatkową postanawia: odrzucić skargi J. F. w skargach datowanych na dzień 15.12.2008r. wniósł o uchylenie w całości czynności Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 15.10.2008r. tj. upomnień nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wzywających go do uregulowania należności z tytułu opłaty dodatkowej w łącznej wysokości 1.152,80 zł za nieopłacone parkowanie samochodu o nr rejestracyjnym [...] w sferze płatnego parkowania w K. Zarzucił w nich, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie jest w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2008r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu właściwy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie jest właściwy ani rzeczowo ani miejscowo do dochodzenia w imieniu zarządcy drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) należności z tytułu opłaty dodatkowej nałożonej przed 1.10.2008r. Jednostka organizacyjna w postaci Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu otrzymała zgodnie z w/w uchwałą uprawnienia z dniem 1 października 2008 roku. Z treści tej uchwały nie wynika jednak, aby organ otrzymał uprawnienia do działania w zakresie jakichkolwiek czynności (spraw) objętych uchwałą, które miały miejsce przed dniem 1 października 2008 roku. Zarząd działał też bez właściwej umowy będącej podstawą do działania w imieniu zarządcy drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącego Rada Miasta nie upoważniła organu do wskazanych działań. Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie przysługuje z tego względu kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej tj. form władczych. Ponadto obowiązek wnoszenia opłaty dodatkowej nie powstaje z mocy ustawy, jak chce tego organ, ale wymierzenie opłaty dodatkowej powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez zarząd drogi. Tego rodzaju przymus nie wynika z ustawy i nie obliguje wprost kierowców do wnoszenia opłat dodatkowych, a jedynie przewiduje ich pobieranie przez właściwe organy w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłat za parkowanie, jednakże dopiero po stwierdzeniu, iż określony pojazd został zaparkowany w strefie płatnego parkowania bez wniesienia stosownej opłaty oraz po ustaleniu konkretnego podmiotu - kierującego pojazdem, od którego zarząd drogi uprawniony jest pobrać opłatę dodatkową, co implikuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, kto faktycznie dopuścił się naruszenia. Skierowanie upomnienia do skarżącego, J. F., pomimo, że nie używał pojazdu, gdyż nie kierował pojazdem w dniach określonych w w/w upomnieniach stanowi wobec nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niewykazanie przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, że istnieje podstawa do naliczenia opłaty dodatkowej. Skarżący powołał się na koniec na wezwanie z dnia 27.10.2008 r., którym wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa w zakresie opłaty dodatkowej za nieopłacony postój, wnosząc o uchylenie dotychczasowych czynności. W odpowiedzi na skargi Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu wniósł o ich oddalenie, zaznaczając, że skarżący odbiór wskazanych wyżej upomnień do zapłaty faktycznie potwierdził, kierując wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnośnie zarzutu braku podstawy prawnej dla pobierania opłaty dodatkowej oraz braku umowy pomiędzy nim a zarządcą drogi wyjaśnił, że działające kolejno Zarząd Gospodarki Komunalnej, Zarząd Komunalny i Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu są tą samą jednostką budżetową utworzoną przez Gminę Miejską, która była reorganizowana w kolejnych latach i podlegała kolejnym zmianom nazwy. ZIKIT pełni funkcję zarządu dróg położonych na terenie Gminy Miejskiej oraz zarządza strefą płatnego parkowania w K. Wynika to z w/w uchwały Rady Miasta [...] 2008r. z § 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 statutu. Poprzednio, przed datą 1.10.2008r. te same funkcje ZIKIT wykonywał pod nazwą Zarząd Komunalny. ZIKIT pełni funkcję zarządu dróg, co na mocy art. 13f ust. 3 ustawy o drogach publicznych uprawnia go do pobierania spornej opłaty dodatkowej. Nie ma potrzeby zawierania jakiejkolwiek umowy pomiędzy zarządcą (Prezydentem Miasta) a zarządem drogi w sprawie pobierania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, gdyż kompetencje wynikają z ustawy o drogach publicznych. Ponadto upoważnienie ZIKIT do dochodzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej wynika z powołanej wyżej uchwały Rady Miasta nr [...] (§ 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 statutu - załącznika do uchwały). Organ podkreślił też, że ZIKIT sporządzając i doręczając upomnienia nie wykonuje działań władczych, a jedynie realizuje swe uprawnienia ustawowe. Nie wydaje decyzji o nałożeniu opłaty dodatkowej. Obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego np. decyzji. Wynika z tego, że po stronie zarządu drogi nie powstaje obowiązek doręczenia właścicielowi pojazdu takiej decyzji. Sporządzane przez inspektora w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty z postój "zawiadomienie", którego nie należy utożsamiać z upomnieniem w rozumieniu art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje właściciela pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty (co jednocześnie implikuje obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej), lecz nie nakłada tego obowiązku. Umieszczenie takiej informacji za wycieraczką pojazdu nie gwarantuje pewności, że korzystający z pojazdu ją otrzyma, jednak żaden przepis prawa nie nakazuje doręczenia takiej informacji za potwierdzeniem odbioru", a brak takiego właśnie trybu doręczenia informacji nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do obrony). Właściciel pojazdu ma bowiem zagwarantowaną możliwość obrony swoich praw między innymi poprzez złożenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym takie postępowanie wszczyna się dopiero po uprzednim doręczeniu upomnienia (wezwania do zapłaty) z wykazaniem żądanej należności. Postępowanie egzekucyjne wszczynane jest dopiero przez doręczenie dłużnikowi - właścicielowi pojazdu tytułu wykonawczego. Jeżeli właściciel pojazdu kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej poprzez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, oceny zasadności tego zarzutu dokonuje wierzyciel, a jego ocena podlega kontroli organu II instancji, a następnie sądu administracyjnego. I dopiero w tym postępowaniu skarżący uzyska możliwość przeprowadzenia dowodu, np. co do okoliczności, że nie był w konkretnych dniach korzystającym z dróg publicznych. Organ nie musi, a nawet nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie korzystającego z dróg publicznych poprzez zaparkowanie samochodu, ponieważ nie pozwalają na to przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji. To nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązek uiszczenia należnej opłaty, albowiem jest to obowiązek wynikający z mocy prawa. Na koniec organ zaznaczył, że zgodnie z art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych opłaty dodatkowe, przewidziane w art. 13 f ust. 1 przedawniają się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym winny być uiszczone. Zarząd drogi ma zatem minimum 5 lat na dochodzenie zaległych opłat, a korzystanie z tego przyznanego mocą ustawy czasu nie stanowi naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów art. 6, 7, 8 i 12 kpc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wniesienia skarg J. F. z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) określa art. 3 § 1 - 3. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Punkt 8 § 2 artykułu 3 wymienia m.in. skargi na bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Ustalenia wymaga zatem czy doręczone J. F. upomnienia o zapłatę należności z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania mieszczą się w obszarze kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu stan taki nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skierowane do skarżącego przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu upomnienia zostały sporządzone na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954), który brzmi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Istotnym jest wobec treści wskazanego wyżej przepisu charakter upomnienia z punktu widzenia ewentualnej kontroli sądu administracyjnego legalności tego rodzaju dokumentu. Upomnienie nie stanowi decyzji ani też postanowienia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Celem tego dokumentu jest jedynie przypomnienie o obowiązku wpłacenia wymienionych w nim należności, których obowiązek zapłaty powstał na skutek zdarzeń opisanych w prawie administracyjnym materialnym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat m. in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Wysokość opłat ustala rada gminy (art. 13 b ust. 4). Za nieuiszczenie tych opłat pobiera się opłatę dodatkową. Pobiera ją zgodnie z art. 13f ust. 3 zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ewentualnie tzw. partner prywatny - art. 13 h). Zarządcą drogi jest jednostka samorządu terytorialnego lub organ administracji rządowej, do których należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Dla dróg gminnych jest nim wójt ( burmistrz lub prezydent). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy zarządca drogi, o którym mowa wyżej może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. W niniejszej sprawie jako zarządca drogi, na której zgodnie z twierdzeniem organu pozostawiony był samochód będący w użytkowaniu skarżącego bez opłacenia opłaty za parkowanie został wskazany Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu przekształcony z Zarządu Komunalnego na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2008r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Wobec tego, co wynika z ustalonego przez organ stanu faktycznego, zdarzeniem w niniejszej sprawie, w związku z którym J. F. otrzymał upomnienia od określającego się jako zarządca drogi Zarządu [...] o zapłatę opłaty dodatkowej stanowiło zaparkowanie będącego w jego użytkowaniu samochodu w K., w strefie płatnego parkowania, bez uiszczenia stosownych należności, ustalonych przez Radę Miasta. Przechodząc do podnoszonych w skardze zarzutów o niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w co do samego zdarzenia, osoby, która miałaby użytkować we wskazanych w upomnieniach datach samochód, a następnie pozostawić go w sferze płatnego parkowania bez uiszczenia stosownej opłaty, o braku podstawy prawnej do dochodzenia przez Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zapłaty należności z tego tytułu zauważyć należy, że odnoszą się one do kwestii, która zgodnie z granicami sprawy zakreślonymi przez skargę nie mogą uzyskać rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu. Mianowicie, upomnienie z art. 15 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi jedynie czynność wierzyciela, która poprzedza administracyjne postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od doręczenia upomnienia i to na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 ustawy). Wobec upomnienia nie można zatem odnosić zarzutów, które przedstawił skarżący. Można je formułować dopiero na etapie stricte postępowania egzekucyjnego. Przyjmują one wtedy postać zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 ustawy), rozpoznawanego przez organ egzekucyjny w trybie art. 34. Upomnienie nie stanowi rozstrzygnięcia władczego o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane, lecz jedynie przypomina, że określony obowiązek już istnieje, i ze należy go realizować. W tym znaczeniu brak mu cech postanowienia, decyzji, aktu czy czynności, o których mowa w art. 3 ustawy Prawo o postepowniu przed sądami administracyjnymi podlegających kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd odrzucił skargi J. F. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy, przy założeniu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.