III SA/Kr 54/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 18 listopada 2014 r., [....], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567; dalej: u.w.z.o.) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.; dalej: u.ś.r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [.....] 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania M. S. świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach: pismem z dnia [.....] 2014 r. M. S. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy M. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, w związku ze sprawowaną przez siebie opieką nad ojcem J. P. Decyzją z dnia [.....] 2014 r. Wójt Gminy M. w punkcie 1 odmówił skarżącej przyznania świadczenia w formie: "zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł miesięcznie od 1 lipca 2013 r." oraz w punkcie 2 stwierdził: "odsetki ustawowe, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w związku z dokonywanym wyrównaniem ustalić sumę przysługujących odsetek naliczonych na dzień 15 maja 2014 r. na kwotę 279,48 zł". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [....] 2013 r. skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bezterminowo od 11 maja 2011 r. w oparciu o art. 17 u.ś.r. Decyzja ta wygasła w dniu 30 czerwca 2013 r. Następnie organ powołał treść art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz wskazał, w jaki sposób ustalił "kwoty wyrównania wraz z odsetkami". Organ wyjaśnił ponadto, za jakie okresy nie przysługuje zasiłek dla opiekuna. Następnie organ podniósł, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania zasiłku dla opiekuna, gdyż ma ona ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, zgodnie z decyzją ZUS nr [.....] z dnia [.....] 2013 r., wydaną w oparciu o orzeczenie orzecznika ZUS z dnia [.....] 2013 r., uznające skarżącą za częściowo niezdolną do pracy. W ocenie organu, okoliczność ta, stosownie do art. 17 ust. 5 u.ś.r., wyłącza możliwość przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że renta została jej przyznana w związku z wykrytą chorobą nowotworową. Skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia w wysokości stanowiącej przynajmniej połowę nominalnej kwoty zasiłku, podnosząc, że renta z której korzysta, nie jest wystarczająca na pokrycie jej uzasadnionych potrzeb. Zaskarżoną decyzją z dnia [.....] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy M. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił skarżącej przyznania zasiłku z uwagi na ustalone dla niej prawo do renty. Organ podkreślił, że wydawana decyzja ma charakter "związany", a zatem z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. organ miał obowiązek wydać decyzję tej treści. W dniu 17 grudnia 2014 r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję. Skarżąca podniosła, że spełnia wszystkie warunki przyznania zasiłku dla opiekuna. Wyjaśniła, że uzyskiwane świadczenie rentowe nie wystarcza na pokrycie jej niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazała również na swoją trudną przeszłość i złą sytuację zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej usunięcie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.w.z.o., zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. W realiach kontrolowanej sprawy, decyzją nr [.....] Wójta Gminy M. z dnia [.....] 2011 r. przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem J. P. – bezterminowo od dnia 11 maja 2011 r. Wspomniana decyzja istotnie wygasła z dniem 1 lipca 2013 r., co zresztą zostało stwierdzone stosowną decyzją (k. 26 akt organu pierwszej instancji). Okoliczności te są bezsporne między stronami niniejszego postępowania. Niemniej jednak organy obu instancji zgodnie podniosły, że skarżąca nie może zostać beneficjentem zasiłku dla opiekuna z uwagi na treść art. 10 u.w.z.o. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. Z przepisów tych wynika bowiem, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Nie kwestionując zasadności takiej interpretacji przytoczonych wyżej przepisów, zastrzeżenia Sądu wzbudziły ustalenia faktyczne organów obu instancji w zakresie wyznaczonym przez zastosowane normy prawne. Przede wszystkim należy zauważyć, że Wójt Gminy M. w decyzji wydanej w pierwszej instancji przyjął, że skarżąca ma ustalone prawo do renty do dnia 31 lipca 2014 r. Organ ten nie wyjaśnił przy tym, na podstawie jakiego dowodu ustalił tę okoliczność. Jednocześnie organ ten odmówił skarżącej zasiłku dla opiekuna już za okres od dnia 1 lipca 2013 r., choć jak wskazał w istotnym akapicie uzasadnienia swojej decyzji, renta została skarżącej przyznana dopiero decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [.....] 2013 r. W ocenie Sądu nie jest zatem jasne, czy także w okresie już od 1 lipca 2013 r. sytuacja skarżącej spełniała przesłankę negatywną z art. 10 u.w.z.o. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. Sąd wskazuje przy tym, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym osnowy decyzji nie realizuje w wystarczający sposób żadnego z celów opisanych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu treść tego uzasadnienia (ostatni akapit) nie wyjaśnia w wystarczający sposób podstawy prawnej tej części rozstrzygnięcia organu, ale przede wszystkim nie przedstawia w czytelny sposób całokształtu istotnych ustaleń faktycznych, które dotyczyły w rzeczywistości wyłącznie treści i czasowych granic renty przyznanej skarżącej. W dalszej kolejności należy wskazać, że analiza treści przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy M. nie pozwala na jakiekolwiek uzasadnienie objęcia decyzją z dnia [.....] 2014 r. rozstrzygnięcia o treści: "odmówić Pani świadczenia w formie: (...) odsetki ustawowe, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w związku z dokonywanym wyrównaniem ustalić sumę przysługujących odsetek naliczonych na dzień 15 maja 2014 r. na kwotę 279,48 zł". Następnie w uzasadnieniu decyzji wskazano, że "kwoty wyrównania wraz z odsetkami organ ustalił w następujący sposób" i w tym miejscu podał kwoty zasiłku, odsetek i okresów naliczania odsetek za miesiące od lipca 2013 r. do kwietnia 2014 r. Trzeba zatem w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 2 ust. 3 u.w.z.o., zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Z treści tego przepisu wynika zatem wprost, że to zasiłek dla opiekuna przysługuje beneficjentowi wraz z odsetkami ustalonymi jako odsetki ustawowe. Odsetki nie są zatem autonomicznym świadczeniem przyznawanym stronie bez względu na treść rozstrzygnięcia o zasiłku, ale powiększają kwotę wyłącznie przyznanego zasiłku. Inne rozumowanie nie daje się bowiem pogodzić z zasadami logiki – zagadnienie odsetek powstaje dopiero wtedy, kiedy organ zdecyduje o przyznaniu świadczenia w ogóle. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając przyznania zasiłku dla opiekuna, jednocześnie ustalił sumę przysługujących skarżącej odsetek. Z perspektywy art. 2 ust. 3 u.w.z.o. już sam fakt uwzględnienia tego rozstrzygnięcia w decyzji organu musi budzić stanowczy sprzeciw, a trzeba jeszcze dodać, że organ pierwszej instancji w równie niezrozumiały sposób "uzasadnił" omawiane rozstrzygnięcie, podając szereg kwot za różne miesiące od lipca 2013 r. do kwietnia 2014 r. Dokonując kontroli instancyjnej wspomnianego rozstrzygnięcia Wójta Gminy M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani nie wytknęło organowi pierwszej instancji wspomnianych wyżej uchybień, ani też w żaden inny sposób się do nich nie odniosło, a nadto przemilczało zupełnie fakt orzekania w przedmiocie odsetek. Już samo niedostrzeżenie takich istotnych błędów organu pierwszej instancji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Kolegium zasady dwuinstancyjności postępowania oraz art. 138 k.p.a. Niemniej jednak należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 18 listopada 2014 r., i jak trafnie wskazało samo Kolegium, polegała nie tylko na kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnej, ale dokonywała ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. To zaś oznacza, że powinna była uwzględniać zarówno stan prawny, jak i okoliczności faktyczne występujące w dacie orzekania. Tymczasem w drugim akapicie uzasadnienia Kolegium wskazało, że skarżąca nabyła prawo do renty do dnia 31 lipca 2014 r. i na tej podstawie w dniu 18 listopada 2014 r. (utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną) odmówiło jej przyznania zasiłku dla opiekuna w oparciu o art. 10 u.w.z.o. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. Już z samego zestawienia tych dat wynika, że zebrany przez organy obu instancji materiał dowodowy, jak również jego ustalona przez organ treść nie wskazuje, że skarżąca w dacie wydania przez Kolegium ostatecznej decyzji o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna posiadała ustalone prawo do renty, a zatem, że w ogóle spełniała przesłankę odmowy przyznania jej zasiłku dla opiekuna. W istocie bowiem w sprawie nie podjęto żadnych czynności dowodowych w celu ustalenia, czy skarżąca także w toku postępowania odwoławczego (po dniu 31 lipca 2014 r.) spełniała przesłankę negatywną z art. 10 u.w.z.o. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie ustaliło bowiem, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżąca posiadała ustalone prawo do renty lub czy istniała inna podstawa odmowy przyznania jej zasiłku dla opiekuna. Z uwagi na skalę uchybień stwierdzonych w decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również i tę decyzję, albowiem jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy dokonają wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie wyznaczonym normami prawa materialnego, przez co zastosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności w sposób przekonujący ustalą, czy i kiedy skarżąca korzystała z prawa do renty. Po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego organy wydadzą decyzję, której sentencja odpowiada prawu materialnemu, a uzasadnienie w sposób jasny i klarowny wyjaśnia podstawę prawną decyzji i treść ustalonego stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.