III SA/Kr 542/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Renata Czeluśniak Sędziowie: SWSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2021r., nr [...] w przedmiocie skierowania i umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącej B. P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 lutego 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. o skierowaniu i umieszczeniu B. P. (dalej: "skarżąca") w Domu Opieki Społecznej w K przy ulicy Ł przeznaczonego dla przewlekle psychicznie chorych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 54 ust. 1-4, art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.s.") oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2020 r. Sąd Rejonowy Wydział III Rodzinny i Nieletnich ([...]), wydanym w postępowaniu z wniosku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , orzekł o umieszczeniu skarżącej na czas trwania postępowania w domu pomocy społecznej bez jej zgody. W dniu 10 listopada 2020 r. sporządzono ankietę oceniającą zasadność przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej, w której wskazano, że skarżąca wymaga ze względu na obecny stan zdrowa pomocy w formie usług opiekuńczych, nie istnieje jednak możliwość zapewnienia skarżącej niezbędnej całodobowej opieki. Z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 13 listopada 2020 r. wynika, że skarżąca jest osobą niesamodzielną w codziennym funkcjonowaniu, leczoną psychiatrycznie z powodu zaburzeń depresyjnych, zespołów psychoorganicznych i łagodnych zaburzeń procesów poznawczych, organicznych zaburzeń nastroju oraz zachowania. Była hospitalizowana w szpitalu [...], ponadto leczy się z powodu astmy oskrzelowej. W ocenie osoby sporządzającej wywiad stan zdrowia skarżącej nie rokuje poprawy i wymaga umieszczenia w DPS bez jej zgody. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezydent Miasta orzekł o: skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych (punkt 1); umieszczeniu skarżącej w Domu Pomocy Społecznej z K, ul. Ł na czas toczącego się postępowania w Sądzie (punkt 2); nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 3). W uzasadnieniu wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ze względu na stan zdrowia skarżąca nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym i wymaga całodobowej opieki osób drugich. W Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie o umieszczenie skarżącej w Domu Pomocy Społecznej bez jej zgody, a w dniu 4 listopada 2020 r. zostało wydane postanowienie o umieszczeniu skarżącej w DPS na czas trwania postępowania sądowego. Z uwagi na treść art. 54 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. oraz stan zdrowia, skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle chorych psychicznie. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez powzięcie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegających na dowolnym ustaleniu, że skarżąca nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym oraz wymaga całodobowej opieki osób trzecich; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994, nr 111, poz. 535) poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji życiowej skarżącej zachodzą przesłanki umieszczenia jej w domu pomocy społecznej bez jej zgody, podczas gdy ustawa uprawnia do skierowania chorego do domu pomocy społecznej przy spełnieniu pozostających w koniunkcji przesłanek: osoba wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z pomocy innych osób; - art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako bezprzedmiotowej i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2020 r. Sąd Rejonowy wstrzymał wykonalność postanowienia o umieszczeniu skarżącej w Domu Opieki Społecznej na czas trwania postępowania sądowego. Decyzją z dnia 5 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w braku zgody skarżącej na umieszczenie jej w DPS przy ulicy Ł, konieczne było wydanie decyzji w oparciu o orzeczenie Sądu zastępujące taką zgodę, organ jest bowiem zobligowany do wykonania orzeczenia Sądu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez powzięcie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegających na dowolnym ustaleniu, że skarżąca nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym oraz wymaga całodobowej opieki osób trzecich; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994, nr 111, poz. 535) poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji życiowej skarżącej zachodzą przesłanki umieszczenia jej w domu pomocy społecznej bez jej zgody, podczas gdy ustawa uprawnia do skierowania chorego do domu pomocy społecznej przy spełnieniu pozostających w koniunkcji przesłanek: osoba, wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z pomocy innych osób oraz art. 39 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie stan zdrowia psychicznego skarżącej przemawia za niezdolnością wyrażenia przezeń zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Skarżąca podniosła, że z dniem 23 grudnia 2020 r. Sąd Rejonowy Wydział III Rodzinny i Nieletnich wstrzymał wykonalność postanowienia o umieszczeniu skarżącej w domu pomocy społecznej na czas trwania postępowania sądowego. W dniu 22 lutego 2021 r. została wydana na polecenie Sądu Rejonowego opinia sądowo-psychiatryczna przez biegłą sądową w zakresie psychiatrii, z której wynika, że nie ma konieczności umieszczenia skarżącej w DPS. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia 22 lutego 2021 r. oraz protokołu z rozprawy z dnia 23 grudnia 2020 r. z postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy, o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej bez jej zgody toczącego się przed Sądem Rejonowym oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W oparciu o podniesione w skardze zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd z urzędu zwrócił się do Sądu Rejonowego o informacje na temat postępowania toczącego się pod sygnaturą [...]. Do akt postępowania zostało dołączone postanowienie z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie umieszczenia skarżącej w DPS na czas trwania postępowania sądowego oraz postanowienie z dnia 23 grudnia 2020 r., na mocy którego wstrzymano wykonalność postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t. j. Dz. 2020, poz. 685 ze zm., dalej: "o.z.p.") osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej. Natomiast przyjęcie do domu pomocy społecznej osoby, o której mowa w ust. 1, bez jej zgody a za zgodą jej przedstawiciela ustawowego wymaga orzeczenia sądu opiekuńczego o przyjęciu do domu pomocy społecznej (ust. 2). Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.o.z.p. jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Zgodnie z art. 40 zapewnienie realizacji postanowienia sądowego o przyjęciu do domu pomocy społecznej osoby, o której mowa w art. 38, należy do starosty powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora (ust. 4). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca za pobyt w domu opieki społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 521 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego jeżeli przepis szczególny inaczej nie stanowi, postanowienie orzekające co do istoty sprawy staje się skuteczne, a jeżeli wymaga wykonania - także wykonalne, po uprawomocnieniu się. Jeżeli postanowienie takie ulega z mocy ustawy wykonaniu przed uprawomocnieniem się, sąd, który wydał postanowienie, może stosownie do okoliczności wstrzymać jego wykonanie (§ 2). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 4 listopada 2020 r. orzekł o umieszczeniu skarżącej w DPS na czas trwania postępowania sądowego, a następnie postanowieniem z dnia 23 grudnia 2020 r. wstrzymał jego wykonalność. Wskazać należy, że warunkiem umieszczenia osoby w domu opieki społecznej bez jej zgody jest istnienie postanowienia Sądu, które tę zgodę zastępuje. W realiach niniejszej sprawy, z racji wstrzymania wykonalności postanowienia 4 listopada 2020 r., nie ma możliwości przyjęcia, że istnieje postanowienie zastępujące zgodę skarżącej na umieszczenie w DPS. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ wydał rozstrzygnięcie bez uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji, czyli w dniu 5 lutego 2021 r., ponieważ nie uwzględnił zmiany okoliczności, która zaistniała po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Należy wskazać, że administracyjne postępowanie odwoławcze - w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym - ma charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Działanie organu drugiej instancji nie ma zatem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać ponadto należy, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności wymaga, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, co oznacza, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Co więcej, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada aktualności obliguje organ I i II instancji do podejmowania rozstrzygnięcia zgodnie z aktualnie istniejącym stanem faktycznym i prawnym. Kluczową zatem dla rozstrzygnięcia okoliczność w postaci istnienia postanowienia zastępującego zgodę skarżącej na umieszczenie w DPS, zarówno organ I, jak i II instancji powinny zweryfikować oraz ustalić zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania, tj. w szczególności art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a., a brak ustalenia tej okoliczności przez Kolegium czyni zasadnym zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem postanowieniem z dnia 23 grudnia 2020 r. Sąd Rejonowy wstrzymał wykonalność postanowienia o umieszczeniu skarżącej na czas trwania postępowania w domu opieki społecznej, to na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji nie istniało wykonalne postanowienie sądu, które zastępowałoby by zgodę skarżącej na umieszczenie w DPS, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji o skierowaniu skarżącej do domu opieki społecznej. W ocenie Sądu w związku z brakiem zakończenia postępowania przed sądem powszechnym (o umieszczenie skarżącej w DPS), a także w związku z wstrzymaniem wykonania postanowienia zabezpieczającego, brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji ponieważ po jej wydaniu doszło do zmiany okoliczności sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowego, ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, czyli ocena legalności zaskarżonej decyzji, a zatem jej zgodności z prawem na dzień wydania, nie zależało od wyniku postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustali czy postępowanie przed Sądem Rejonowym zostało zakończone, oceni możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez pryzmat przesłanek umieszczenia skarżącej w DPS bez jej zgody, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz § 14 ust. 1 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015, poz. 1800 ze zm.). Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.