III SA/Kr 546/20

|Sygn. akt III SA/Kr 546/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 września 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: NSA Krystyna Kutzner, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), WSA Barbara Pasternak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 11 września 2020 r. skargi B. C., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, nr [...] z dnia 23 kwietnia 2020 r., w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , Decyzją z 23 kwietnia 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z [...] 2020 r. nr [...], którą odmówiono B. C. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy i niewykorzystany czas wolny od służby za lata 2006-2013. Odmowę uzasadniono faktem, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, na który powoływała się strona we wniosku o wyrównanie ekwiwalentu, ustawodawca nie znowelizował art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.) w jego niekonstytucyjnym zakresie, tj. w zakresie wielkości przelicznika za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie Trybunału oznaczające utratę mocy części przepisu w zakresie wielkości przelicznika nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak miało to miejsce w innych służbach mundurowych, a sama zaś decyzja została wydana w przedmiotowej sprawie na podstawie wymienionego art. 115a w aktualnie obowiązującym brzmieniu. W związku z powyższym – w ocenie organu – nie było podstawy prawnej do ponownego przeliczenia wysokości świadczenia dla strony, która po zwolnieniu ze służby w Policji 27 lutego 2013 r. otrzymała na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalent pieniężny za 141 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz 45 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego, tj. w sumie za 186 dni roboczych w łącznej wysokości 28.876,50 zł przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego wyposażenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił niestosowanie się organu wydającego decyzję do wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 7/15, wskazał na uchybienie w zakresie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w wyniku którego skarżący został pozbawiony konstytucyjnej gwarancji uprawnień ponownego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w nowym, ukształtowanym przez Trybunał Konstytucyjny stanie prawnym. Dalej skarżący wskazał na uchybienie w zakresie uniemożliwienia realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, uchybienie w zakresie realizacji przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim Trybunał uznał za niekonstytucyjny, a także na uchybienie przepisom art. 6, 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - zwaną dalej "k.p.a." poprzez niestosowanie się do przepisów prawa, naruszając tym samym zasady prawdy obiektywnej oraz praworządności, nie podjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając słuszny interes obywatela. Skarżący zarzucił również naruszenie zasady, zgodnie z którą organ administracji publicznej (Policja) zobowiązany jest prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący nie zgodził się, że Trybunał nie przyznał prawa roszczenia do ubiegania się o ponowne naliczenie stosownego świadczenia byłym funkcjonariuszom Policji. Skarżący stanął na stanowisku, że dopiero wejście w życie powołanego wyżej wyroku Trybunału zrodziło uprawnienie skarżącego do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. W ocenie skarżącego Trybunał nie zastosował ograniczenia czasowego zastosowania wyroku, i w jego przypadku nie występują żadne prawne przesłanki, ograniczania uprawnienia do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a jego odejście ze służby nastąpiło po 2001 r, kiedy wszedł w życie zakwestionowany przez Trybunał przepis art. 115a ustawy o Policji. Skarżący wskazał, że przyjęcie przez organ okoliczności wcześniejszego odejścia ze służby jako przesłanki negatywnej do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop potraktować należy za zbyt daleko idącą nadinterpretację prawa, a organ realizujący postępowanie administracyjne nie ma prawa dokonywać zmian w wyartykułowanych postanowieniach wyroku Trybunału, jak również nie może domniemywać odmienności stosowania regulacji, a tym samym ograniczać zakres czasowy stosowania wyroku. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podniósł, że już sam art. 190 ust. 4 Konstytucji RP określa naprawienie skutków obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu obowiązującego do chwili wejścia w życie w stosunku do ukształtowanych i skonsumowanych zaszłości prawnych. W ocenie skarżącego dyspozycja tego przepisu przewiduje możliwość zainicjowania właściwej procedury wznowieniowej, która pozwoli na rozpatrzenie sprawy w świetle stanu prawnego ukształtowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, że gdy zachodzi okoliczność wskazująca na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), oznacza to, że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał, co nie znajduje swojego odzwierciedlenia w decyzji Komendanta Wojewódzkiego i Miejskiego Policji. Podkreślił także, że organ administracji państwowej nie może unicestwić uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno - technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji, zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wymienionych należności zgodnie zobowiązującym prawem oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie w jakim wyrok ten uznał przepis art. 115a ustawy o Policji za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, zobowiązanie organu do wydania stosownej decyzji w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji i nabyciem uprawnień do wskazanego wyżej wyrównania ekwiwalentu w określonym przepisami prawa i wyroków sądowych wymiarze i terminie zgodnym z wymogami przewidzianymi dla tego typu czynności, lub – jeżeli pozytywne załatwienie wniosku o wypłatę ekwiwalentu urlopowego nie jest możliwe ze względu na lukę prawną, to organ I instancji powinien zawiesić postępowanie administracyjne z urzędu do czasu znowelizowania właściwej ustawy. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone rozstrzygniecie respektuje wyrok Trybunału o niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji i w tym znaczeniu uwzględnia moc jego powszechnego obowiązywania wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzja ta nie zaprzecza prawu jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, z zastrzeżeniem konieczności uprzedniej regulacji ustawowej, przez co pozostaje jednocześnie w zgodzie z art. 81 Konstytucji RP, który stanowi, że praw określonych między innymi w art. 66 Konstytucji (tj. prawa do urlopu lub świadczeń ekwiwalentnych) można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Wskazał na konieczność pomijania niekonstytucyjnej części przepisu o ułamku 1/30 wskazanym w art. 115a ustawy o Policji, zaznaczył, że z żadnego innego przepisu ustawy o Policji nie wynika wymiar uposażenia za 1 dzień urlopu wypoczynkowego i dodatkowego policjanta, a nie jest uprawnione stosowanie na zasadzie analogii przeliczników obowiązujących w innych służbach mundurowych, tym bardziej, że nie są one jednolite i wynoszą 1/21 lub 1/22. Dalej wskazał, że nie można pominąć przy ocenie działania organu także kwestii dyscypliny finansów publicznych, do której naruszenia doszłoby w przypadku wydatkowania środków publicznych niezgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1440). Organ podniósł także, że dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej. Nowy stan prawny będzie również stanowił dla strony podstawę ewentualnego wystąpienia z nowym żądaniem. W ocenie organu istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji nie tworzy bowiem sytuacji rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną w odniesieniu do tego nowego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stanął na stanowisku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej, która po odjęciu kwoty już wypłaconej, stanowi brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Sąd podkreśla, że we wszystkich sprawach dotyczących ekwiwalentu za niewykorzystany urlop związanych z ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, ukształtowała się jednolita linia orzecznicza zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na uwagę zasługuje przy tym fakt, że nawet tam, gdzie wojewódzki sąd administracyjny skargę policjanta oddalił, to sąd II instancji – uchylił nie tylko zaskarżony wyrok, ale i wydane w sprawie decyzje organów administracyjnych (por. wykon NSA z 25 sierpnia 2020 r., I OSK 22/20). Z tych to powodów poniższe uzasadnienie powtarza wielokrotnie przedstawiane stanowisko judykatury w tej sprawie. Należy podkreślić, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w ocenie Sądu, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Sąd wskazuje, że skutkiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok Trybunału ma więc charakter zakresowy. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co w konsekwencji oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd podnosi, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wymieniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. "przyznał" obywatelowi – policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 100, poz.1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny – mają charakter bezwarunkowy. Jak już powyżej Sąd zaznaczył, w sprawach funkcjonariuszy policji domagających się wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (w których to sprawach zapadły wyroki przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie korzystne dla policjantów) wielokrotnie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny. W wyrokach z 2 lipca 2020 r., I OSK 3287/19, 10 sierpnia 2020 r., I OSK 3258/19 i 25 sierpnia 2020 r., I OSK 3383/19 oraz I OSK 3394/19 sąd II instancji podzielił stanowisko sądu I instancji. Poglądy te zbieżne są ze stanowiskiem wyrażanym w innych orzeczeniach. Przykładowo w wyroku z 15 lipca 2020 r., I OSK 2928/19 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w tej sytuacji gdy mamy do czynienia z tzw. "zaniechaniem ustawodawczym", a więc stanem, w którym wobec braku realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podziela stanowisko wyrażone w swoim wyroku z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji, bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne, kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu. Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK, co więcej powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko, wedle którego wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku Trybunału powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie złożonego wniosku. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy, obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień. Wobec powyższego organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) i uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.