III SA/Kr 547/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania ponaglenia oddala skargę. Zaskarżonym przez M. Ł. (dalej skarżący) postanowieniem z dnia 18 lutego 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 30 sierpnia 2018 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...] uznającego, że Burmistrz Miasta i Gminy nie dopuścił się bezczynności w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia 20 lutego 2018 r. o zmianę nieprawidłowości decyzji wydanych w 2017 r. i w dniu 29 stycznia 2018 r. We wniosku wskazano, że postanowienie Kolegium rażąco narusza interes strony poprzez brak stwierdzenia przez Kolegium, że właściwy organ pomocy społecznej pozostaje w bezczynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2018 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...] z tego względu, że możliwość stwierdzenia nieważności wydanego postanowienia została ograniczona wyłącznie do dwóch jego kategorii: postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia oraz postanowień określonych w przepisie art. 134 k.p.a. natomiast postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący – nie można zaliczyć do jednej ani drugiej kategorii aktów administracyjnych. Skarżący zwrócił się o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając Kolegium naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.. Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium omówiło zasady dotyczące stwierdzenia nieważności, zaznaczając, że stwierdzenie decyzji (postanowienia) jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji z art. 16 k.p.a.. Wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy są spełnione następujące przesłanki: żądanie wszczęcia postepowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Kolegium powtórzyło w ślad za postanowieniem I instancji, że możliwość stwierdzenia nieważności wydanego postanowienia ograniczona została wyłącznie do dwóch jego kategorii: postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a., czyli postanowień organu odwoławczego, stwierdzających niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wynika to z treści przepisów art. 126 k.p.a., w którym wskazuje się między innymi, że przepisy dotyczące stwierdzania nieważności stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Postanowienia, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący nie można zaliczyć ani do jednej, ani do drugiej kategorii aktów administracyjnych. Organ wskazał zatem, że skoro przepisy nie przewidują w ogóle możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia niezaskarżalnego w drodze zażalenia, to należy mówić o uzasadnionej przyczynie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący wyraził niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów z przepisami prawa. Skarga jest niezasadna. Przeprowadzona bowiem kontrola zaskarżonego postanowienia według wyżej wskazanych kryteriów doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że jest ono zgodne z prawem. Zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z powyższej regulacji już wprost wynika, że przepisy normujące nadzwyczajny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156-159 k.p.a.) do postanowień został ograniczony do tych spośród nich, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. (tj. do postanowień organu odwoławczego, stwierdzających niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania). Do postanowień tego rodzaju nie należy postanowienie z dnia z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...]. Postanowieniem tym Kolegium uznało bowiem, że Burmistrz Miasta i Gminy nie dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 lutego 2018 r. o zmianę nieprawidłowości decyzji wydanych w 2017 r. i w dniu 29 stycznia 2018 r.. Jest to postanowienie, które zostało wydane w rozpoznaniu ponaglenia, jak stanowi to pkt 1 § 6 art. 37 k.p.a. Ustawodawca nie przewidział środka zaskarżenia w postaci zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia przysługuje tylko wtedy, w świetle art. 141 k.p.a., gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 61a § 1 między innymi, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Zgodzić się należało wobec tego z Kolegium, że właśnie z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w tym przypadku. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały rzeczywiście w ustawie skonkretyzowane, ale należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką inną uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia – przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia - jest wniesienie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w tym trybie administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego rodzaju postanowień nie może być bowiem, w świetle art. 126 k.p.a. uruchomione. Prawidłowo postąpiło więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy własne postanowienie z dnia z dnia [...] 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia. Z powyższych względów skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.