III SA/Kr 549/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 257,00 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014r. Decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Burmistrz Gminy przyznał bezterminowo R. C. zasiłek pielęgnacyjny jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji w kwocie 144,00 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 września 2005r. Następnie decyzją z dna [...] 2006r. Nr [...] Burmistrz Gminy zmienił swoją decyzję z dnia [...] 2005r. Nr [...] w ten sposób, że przyznał R. C. zasiłek pielęgnacyjny jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się całkowitą niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji w kwocie 144,00 zł miesięcznie od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006r. oraz w kwocie 153,00 zł miesięcznie od dnia 1 września 2006r. do bezterminowo. Natomiast decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...] Burmistrz Gminy uchylił z dniem 12 września 2012r. swoją decyzję z dnia [...] 2005r. Nr [...] oraz decyzję zmieniającą z dnia [...] 2006r. Nr [...] ze skutkiem od dnia 1 września 2005r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż z dostarczonego przez R. C. w dniu 27 lutego 2012r. oświadczenia oraz z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 marca 2012r. Nr [...] wynika, że od dnia 1 października 2005r. pobiera on dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Burmistrz Gminy uznał zatem, że pobierany przez R. C. zasiłek pielęgnacyjny mu nie przysługiwał i jest świadczeniem nienależnie pobranym. Po rozpatrzeniu odwołania R. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 6 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), uchyliło decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2012r. Nr [...] i orzekło o uchyleniu od dnia 1 października 2005r. decyzji organu I instancji z dnia [...] 2005r. Nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...]. Kolegium stwierdziło, iż z udzielonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych informacji wynika, że R. C. pobiera dodatek pielęgnacyjny od października 2005r., a zatem to od października 2005r. nie przysługiwał mu zasiłek pielęgnacyjny. Decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...] Burmistrz Gminy, na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. nr 98, poz.1071 z późn. zm.) oraz art. 16, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), uznał od dnia 1 października 2005r. do dnia 30 stycznia 2012r. zasiłek pielęgnacyjny przyznany R. C. decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] i decyzją zmieniającą wysokość zasiłku z dnia [...] 2006r. nr [...] za świadczenie nienależnie pobrane. Organ I instancji wskazał, iż od października 2005r. R. C. pobiera dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem zasiłek pielęgnacyjny, zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mu nie przysługiwał. W odwołaniu R. C. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 11 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem w toku długo trwającego postępowania i wydania szeregu decyzji nie wyjaśniono dokładnie w jakich warunkach doszło do wydania wzajemnie wykluczających się decyzji ZUS oraz OPS, a w szczególności nie uwzględniono jego sytuacji w zakresie niepełnosprawności intelektualnej oraz braku rozpoznania co do skutków tych decyzji. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie wziął również pod uwagę, że nie został on zapoznany z treścią decyzji ZUS z dnia 21 września 2005r. Ponadto odwołujący się uważa, że organ I instancji nie wziął pod uwagę jego sytuacji materialnej, kosztów leczenia oraz okoliczności iż mimo pobrania świadczenia nie zaszła okoliczność bezpodstawnego wzbogacenia, gdyż wszystkie te dochody odwołujący się wydał na leczenie, rehabilitację i utrzymanie. Odwołujący się stwierdził również, że organ I Instancji nie rozpatrzył jego wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Poza tym należało wziąć pod uwagę art. 30 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych o 3-letnim przedawnieniu pobranych należności. Decyzją z dnia 6 marca 2013r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 6 w związku z art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2012r. Nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Organ II instancji wskazał, iż ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że od października 2005r. R. C. pobiera dodatek pielęgnacyjny, a dodatek ten został ustalony decyzją z dnia [...] 2005r. Kolegium stwierdziło, iż w myśl art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że R. C. nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny od października 2005r., tj. od dnia uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego, gdyż w świetle cytowanego przepisu nie jest możliwe, aby jednocześnie otrzymywać zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny. Kolegium dodało, że w aktach sprawy, a konkretnie w formularzu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, znajduje się podpisane przez R. C., oświadczenie z którego wynika, że zapoznał się z warunkami uprawniającymi od zasiłku pielęgnacyjnego i nie jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto, wnioskodawca zobowiązał się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło również, iż w odwołaniu R. C. wniósł o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń co, zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien potraktować jako wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. C., reprezentowany przez siostrę B. C. – B., wniósł o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, iż nie wiedział, że przyznano mu dodatek pielęgnacyjny, gdyż nie otrzymał żadnej decyzji w tej sprawie, a na pocztowych potwierdzeniach odbioru renty nie był wyszczególniony dodatek pielęgnacyjny. R. C. zarzucił również, iż organy nie wzięły pod uwagę, że na skutek niedorozwoju umysłowego oraz słabego wzroku nie jest on w stanie zrozumieć treści i znaczenia pism urzędowych. Skarżący stwierdził, iż nie był świadomy, że toczy się postępowanie w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego i nie pojmował podpisywanych w toku postępowania pism i treści składanych oświadczeń, a tym samym nie miał świadomości naruszenia prawa. W ocenie skarżącego, organy naruszyły art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący nie miał świadomości, że w skład renty wchodzi zasiłek pielęgnacyjny ponieważ kwota była zblokowana – nie podano jej elementów składowych. Pełnomocnik skarżącego zarzucił również naruszenie art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego związanych z jego stanem zdrowia. Poza tym w pouczeniach od decyzji nie wskazano okoliczności, które należy zgłosić organowi, a które uniemożliwiałyby dalsze pobieranie świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W niniejszym postępowaniu zbadania wymagało zatem, czy decyzje podjęte zostały z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), w tym w szczególności czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięć tej treści oraz czy nie naruszały one prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992). Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego zostały określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat (ust. 2 art. 16). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (ust. 3 art. 16). W ust. 6 art. 16 w/w ustawy ustawodawca zastrzegł, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący ma obecnie 46 lat i jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji. Niezdolność ta ma charakter trwały i datuje się ją od urodzenia skarżącego. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Burmistrz Gminy przyznał skarżącemu bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny począwszy od 1 września 2005r. Z kolei z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 sierpnia 2012r. Nr [...] wynika, że od października 2005r. skarżący pobiera dodatek pielęgnacyjny. Decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...] Burmistrz Gminy uchylił swoją decyzję z dnia [...] 2005r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem od dnia 1 września 2005r. Decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję Burmistrza Gminy i orzekło o uchyleniu od 1 października 2005r. decyzji organu I instancji z dnia [...] 2005r. Następnie Burmistrz Gminy decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...] uznał pobrany przez skarżącego w okresie od dnia 1 października 2005r. do dnia 30 stycznia 2012r. zasiłek pielęgnacyjny za świadczenie nienależnie pobrane. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy tę decyzję Burmistrza Gminy. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z treści tego przepisu wynika, że na pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia" składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten ostatni składnik polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Innymi słowy, obowiązek zwrotu obciąża wyłącznie tego, kto przyjął świadczenie rodzinne w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy. A zatem przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, iż świadczenie jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości, uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako naruszające art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznać więc należy, iż na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Jedynie w przypadku, w którym osoba pobierająca świadczenie celowo wprowadziła w błąd organy administracji publicznej, także przez zaniechanie, uzasadnione byłoby twierdzenie o konieczności dokonania zwrotu nienależnie pobranej kwoty (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013r., IV SA/Po 1231/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że świadczenie wypłacone skarżącemu nie może zostać uznane za nienależnie pobrane, ze względu na brak świadomości skarżącego, że świadczenie to mu nie przysługuje. Skarżący nie został prawidłowo pouczony na etapie składania wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego o niemożności równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Wprawdzie formularz wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, na dole, pod podpisem wnioskodawcy, zawierał ogólnie sformułowane pouczenie o nieprzysługiwaniu zasiłku osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (k.3), ale nie może ono być uznane za wystarczające w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę stopień ogólności sformułowania tego rodzaju pouczenia w relacji do stanu zdrowia skarżącego i jego zdolności do rozpoznania właściwego znaczenia tego pouczenia. Należy nadto zauważyć, że to lakoniczne pouczenie zostało zawarte w końcowej części wniosku, już poza właściwą treścią samego wniosku, a więc po części wniosku, którą podpisał skarżący. Dodatkowo zaś podkreślenia wymaga, że w chwili składania wniosku skarżący nie wiedział jeszcze, że ma ustalone prawo do renty, a zatem nie zachodziły podstawy uniemożliwiające mu uzyskanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Podobnie, za niewystarczające, a przez to nieskuteczne, uznać należało pouczenia zawarte w samych decyzjach o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego oraz o zmianie (k. 4 i k.5). W decyzjach zawarto jedynie bardzo ogólne pouczenie, że korzystający ze świadczeń ma obowiązek poinformować Ośrodek Pomocy Społecznej o każdej zmianie mającej wpływ na przyznane świadczenie, ale nie wskazano o jaką zmianę sytuacji może tu chodzić, w szczególności zaś nie zawarto wyraźnego pouczenia, że w wypadku, gdyby skarżący uzyskał prawo do dodatku pielęgnacyjnego, to powinien to organowi zgłosić, albowiem wtedy nie przysługiwałby mu zasiłek pielęgnacyjny. W pouczeniach od decyzji nie wskazano więc okoliczności, które należy zgłosić organowi, a które uniemożliwiałyby dalsze pobieranie świadczenia. Oznacza to, że nie można uznać, jak czynią to organy administracji publicznej, iż skarżący był prawidłowo powiadomiony o niemożności pobierania obu świadczeń. Należy mieć na względzie, iż skarżący jest osobą niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, jest niedorozwinięty umysłowo i nie jest w stanie zrozumieć treści pism urzędowych, zwłaszcza gdy zawierają one treści tak niejasno sformułowane. W ocenie Sądu stan zdrowia skarżącego powoduje, że kryteria oceny prawidłowości pouczenia go o niemożności pobierania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego winny zostać w odniesieniu do niego zawyżone. Należy więc uznać, że skarżący nie miał świadomości, że pobierane przez niego świadczenie jest nienależne, tym bardziej, że nie wiedział jakie dokładnie świadczenia składają się na kwotę pobieranej przez niego renty rodzinnej, albowiem z ZUS-u otrzymywał kwotę bez rozdzielenia jej na poszczególne elementy składowe. Skoro, w ocenie Sądu, udzielone stronie pouczenie okazało się nieskuteczne, nie sposób przyjąć, że pobierając jednocześnie konkurencyjne świadczenia skarżący działał w złej wierze. A tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane. Skarżący miał więc prawo nie wiedzieć, że przyznanie dodatku pielęgnacyjnego wyklucza możliwość pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Trafnie także pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak odniesienia się przez organy do zarzutów skarżącego związanych z jego stanem zdrowia. Organy administracyjne nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, gdyż nie wzięły pod uwagę stanu zdrowia skarżącego. Doszło tym samym do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które nakazują organom administracyjnym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić wskazaną powyżej ocenę Sądu co do konieczności należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem stanu zdrowia skarżącego i sposobu jego pouczenia o braku możliwości pobierania równocześnie dwóch świadczeń, co jest niezbędne dla ustalenia czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uznania pobieranego przez niego świadczenia za nienależne. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – jak w pkt I wyroku - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a – jak w pkt II wyroku. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).