III SA/Kr 549/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 grudnia 2021 r. nr SKO-NP-4115-649/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala. Przedmiotem skargi K.O. (dalej skarżąca lub wnioskodawczyni) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29.12. 2021 r. (znak SKO-NP.4115-649/21) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21.09.2021r. (znak: [...]) o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca wnioskiem z dnia 17.08.2021 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] domagała się ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (k. 11), motywując to żądanie faktem rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną ciotką. W oświadczeniu załączonym do przedmiotowego wniosku (k. 13) skarżąca opisała zakres czynności opiekuńczych świadczonych na rzecz ciotki, a także załączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności tej osoby wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] oraz załączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 29.01.2020 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji ciotki. W toku postępowania sporządzony został rodziny wywiad środowiskowy (k. 6), w którym zobrazowano rodzaj chorób i dolegliwości, na które cierpi niepełnosprawna, jak też przedstawiono zakres opieki sprawowanej przez skarżącą (k. 6-8). Po skompletowaniu powyższych dowodów, Prezydent Miasta [...] decyzją z 21.09.2021 r. orzekł o odmowie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przytoczył art. 17 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111; dalej akt ten powoływany jest jako "ustawa"), który określa zasady przyznawania tego świadczenia. Następnie podał, iż osoba wymagająca opieki jest wdową i nie ma dzieci. Organ I instancji przedstawił ustalenia zawarte w sporządzonym w sprawie wywiadzie środowiskowym odnośnie stanu zdrowia niepełnosprawnej oraz zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad ciotką. Ponadto organ wskazał, że zobowiązanymi do alimentacji niepełnosprawnej są jej siostra oraz brat. Odnośnie siostry, Prezydent Miasta [...] podał, że sprawowała ona opiekę nad niepełnosprawną, i do 1.04.2020 r. pobierała z tego powodu świadczenie pielęgnacyjne. Zaprzestanie pobierania tego świadczenia wynikało z przejścia na emeryturę i stanu zdrowia wykluczającego dalsze sprawowanie opieki. Z kolei brat niepełnosprawnej nie utrzymuje kontaktu z rodziną. Wobec powyższego - jak wskazał organ I instancji - wnioskodawczyni jest jedyną osobą, która zapewnia swojej ciotce opiekę, a zakres wymaganej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Jednak, w ocenie orzekającego organu administracji, na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do jej ciotki, a nadto, w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżąca akcentowała, iż decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Zwróciła uwagę na zły stan zdrowia niepełnosprawnej ciotki i potrzebę opieki nad nią. Podniosła, że jest jedyną osobą, która może zająć się niepełnosprawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 29.12. 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołało art. 17 ust. 1 ustawy oraz przedstawiło stan sprawy wynikający z decyzji Prezydenta Miasta [...] Zdaniem Kolegium Odwoławczego, nie było prawidłowe stanowisko organu I instancji, co do braku spełnienia w tej sprawie przesłanek z art. 17 ust. 1b ustawy. W tym zakresie organ II instancji wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) i podkreślił, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po okresie wskazanym w tym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 61-go roku życia, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę na tą osobą, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo powyższego, w ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie jest ona osobą zobowiązaną do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ponieważ jest siostrzenicą tej osoby. SKO wskazało na art. 17 ust. 1a ustawy akcentując, że w przepisie tym ustawodawca dopuścił możliwość przyznania świadczenia osobom spoza kręgu najbliższych krewnych przewidując, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadkach wskazanych w tym przepisie. Analiza jednak art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy doprowadziła Kolegium Odwoławcze do wniosku, że cechą wspólną osób, o których mowa w tych przepisach jest ciążący na nich obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Na podstawie art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek ten nie przechodzi na spadkobierców zobowiązanego (art. 139 k.r.o.). Podkreśliło SKO w Nowym Sączu, że krąg osób zobowiązanych do alimentacji został zatem ściśle określony i tylko na osobach wymienionych w art. 128 k.r.o. spoczywa obowiązek dostarczania uprawnionemu środków utrzymania, co oznacza również, że tylko od tych osób uprawniony do alimentacji ma prawo domagać się świadczenia na swoją rzecz. Rozwiązania przyjęte w ustawie o świadczeniach rodzinnych dotyczące osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego odnoszą się zatem do ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, o czym świadczy również ustalona w ustawie kolejność według której osoby te mogą się ubiegać o przyznanie świadczenia (art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a). Znajduje to swoje uzasadnienie w tym, że od osób spoza kręgu wymienionego w art. 128 k.r.o., osoba wymagająca pomocy nie może, na drodze prawnej, skutecznie domagać się świadczeń alimentacyjnych (w tym sprawowania opieki, czy pokrycia kosztów jej utrzymania). Obowiązek wsparcia w takich wypadkach wynika z norm moralnych, a nie prawnych. Kolegium podkreśliło, że w tej sprawie opiekę nad niepełnosprawną sprawuje odwołująca się, która jest dla niej siostrzenicą, co oznacza, że jest z nią spokrewniona w linii bocznej. Z pokrewieństwa w linii bocznej, nie wynika natomiast obowiązek alimentacyjny. Istnienie zaś takiego obowiązku po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest podstawową przesłanką warunkującą przyznanie tego świadczenia (art. 17 ust. 1 ustawy). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 29.12.2021 r. skarżąca wskazała m.in., że wg ustawy o świadczeniach rodzinnych "uprawnionym do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest dalsza osoba względem potrzebującego, która uzyska to świadczenie, gdy brak będzie osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, to jest gdy takiej osoby nie będzie lub gdy taka osoba nie będzie w stanie sprawować opieki." Skarżąca wskazała, że jest jedyną osobą, która może opiekować się ciotką, gdyż pomocy tej nie może dostarczać jej siostra (matka skarżącej) oraz brat, z którym nie ma kontaktu. Skarżąca akcentowała, że córka siostry osoby niepełnosprawnej (potrzebującej) jest członkiem najbliższej rodziny. W ocenie skargi, SKO w Nowym Sączu naruszyło przepisy prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie ich wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej. W dalszej części skarga przedstawiała zakres opieki świadczonej przez skarżącą nad niepełnosprawną ciotką. W odpowiedzi na skargę SKO w Nowym Sączu domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Podczas rozprawy zdalnej w dniu 8.09.2022 r. skarżąca podtrzymała żądanie skargi, akcentując zarazem, iż jest jedyną osobą, która realnie może opiekować się niepełnosprawną ciotką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów postępowania, ani prawa materialnego w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Skarga, jako niezasadna, podlegała zatem oddaleniu. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: ustawa). Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną (...) lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że krąg osób uprawnionych do żądania ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został ograniczony do tych osób, na których ciąży względem niepełnosprawnego, ustawowy obowiązek alimentacyjny. Ustalając zatem krąg tych podmiotów sięgnąć należy do odnośnych przepisów k.r.o. W tym zakresie wskazać trzeba, że stosownie do art. 128 kodeksu, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wg art. 129 par. 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Nadto, z par. 2 cytowanego przepisu wynika, iż krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W kontrolowanej sprawie nie było kwestionowane to, że legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ciotka skarżącej jest wdową i nie ma ona dzieci. Nie ulegało też kwestii, iż osoba ta wymaga opieki, a zebrany materiał dowodowy dostarczył podstaw do przyjęcia, że opiekę tę zapewnia skarżąca. Niemniej jednak podkreślić trzeba, że skarżąca, jako siostrzenica osoby podlegającej opiece, nie należy do grona osób, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z cytowanymi wyżej przepisami k.r.o. Na skarżącej nie ciąży bowiem - wobec ciotki - obowiązek alimentacyjny. Ten bowiem zasadniczo obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej – jedynie rodzeństwo. Jak natomiast trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 25.01.2021 r. (sygn. akt I OSK 2091/20) obowiązek alimentacyjny obciąża w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo podopiecznego, a nie zstępnych rodzeństwa, gdyż osoby te nie zostały wymienione w art. 128 k.r.o. Tak więc dalsze pokrewieństwo w linii bocznej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i to niezależnie od tego, czy osoba wnioskująca o to świadczenie rzeczywiście sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Skoro bowiem stwierdzenie występowania obowiązku alimentacyjnego jest nieodzowne do uzyskania uprawniania do świadczenia pielęgnacyjnego, to brak istnienia takiego obowiązku, wykluczał możliwość uwzględnienia przez orzekające organy administracji żądania skarżącej. Analizując kontrolowaną sprawę zwrócić jeszcze należy uwagę na treść art. 17 ust. 1a ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, że treść cytowanego wyżej przepisu odsyła wprost do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Skoro więc, jak wyżej ustalono, skarżąca jako nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem ciotki, nie jest osobą do której miałby zastosowanie wskazany wyżej przepis, to w konsekwencji także przyjąć należało, że nie ma do niej zastosowanie również i regulacja z art. 17 ust. 1a ustawy. Wykładania zatem tego przepisu zaprezentowana w kontrolowanej decyzji SKO w Nowym Sączu była więc trafna. Celnie akcentowało bowiem Kolegium Odwoławcze, iż wspólną cechą osób, o których mowa w obu powołanych wyżej przepisach jest ciążący na nich obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Jak przy tym podkreślał NSA w powołanym już wyżej wyroku z dnia 25.01.2021 r., skoro osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym – nie jest osobą o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 , to nie ma do nie również zastosowania art. 17 ust. 1a ustawy, a zapatrywania tego nie zmienia także treść art. 132 k.r.o. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jak wyjaśnił NSA we wskazanym wyroku, ewentualny brak możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego spoczywającego na matce skarżącej, będącej siostrą niepełnosprawnej podopiecznej, nie powoduje bowiem przeniesienia realizacji tego obowiązku na skarżącą. Przepis ten (art. 132 k.r.o.) określa bowiem zasady następstwa realizacji obowiązku alimentacyjnego wyłącznie w kręgu osób, na których obowiązek ten ciąży w związku z obowiązującymi przepisami. Przedstawionego wyżej zapatrywania i poglądów nie może też zmienić podnoszona w skardze oraz na rozprawie w dniu 8.09.2022 r. okoliczność, że niepełnosprawna ciotka jest dla skarżącej osobą bliską i stanowi jej rodzinę, i tylko skarżąca może realnie wykonywać czynności opiekuńcze względem tej osoby. Podkreślić należy bowiem, że jedynym kryterium oceny kontrolowanych w sprawie decyzji jest kryterium zgodności ich z prawem (legalności), a sądowoadministracyjna kontrola tych aktów wykazała, że nie naruszają one prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Kwestie więc odwołujące się do innych kryteriów niż wskazanych powyżej, nie mogły zostać przez sąd uwzględnione. Zajmując natomiast stanowisko względem zarzutu skargi dotyczącego braku przeprowadzenia przez orzekające organy administracji celowościowej oraz prokonstytucyjnej wykładni przepisów normujących przyznawanie żądanego w sprawie świadczenia wskazać należy, iż limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane (np. istnienie ustawowego obowiązku alimentacyjnego) nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości (art. 31 Konstytucji RP) czy też sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Nadto, dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji RP nie bez znaczenia jest także i to, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w tym przepisie można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 12.01.2022 r., sygn. akt I OSK 954/21). Podzielając zaprezentowany powyżej pogląd zauważyć należy, że oczekiwana przez skarżącą wykładnia przepisów prawa materialnego miałaby charakter niedopuszczalnej wykładni contra legem. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, a podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329).