III SA/Kr 550/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 18 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zażalenia na bezczynność postanawia skargę odrzucić Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2006 r , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z powołaniem się na przepisy art. 37 § 2 wzw. z art. 123 kpa oraz art.7 "b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , póz. 1086 z poźn.zm. ) , uznał za nieuzasadnione zażalenie J. S. na niezałatwienie w terminie przez Starostę Powiatowego w [...] jego wniosków z dnia [...] 2005 r i [...] 2005 r o wydanie zaświadczenia stwierdzającego , że droga przebiegająca w Biczycach [...] przez działkę ewid. Nr [...] przeszła na Skarb Państwa . Rozpoznając przekazane w trybie art. 65 § 1 kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zażalenie J. S. na niezałatwienie w terminie przez Starostę [...] sprawy o wydanie zaświadczenia , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. J.S. pismami z dnia [...].2005 r i z [...].2005 wystąpił do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego , że droga przebiegająca w [...] przez działkę Nr [...] przeszła na Skarb Państwa , jako do organu prowadzącego powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny , w tym ewidencje gruntów i budynków . Początkowo Starosta załatwiał sprawę pismami z dnia [...] 2005 r i [...] .2005 r ,a ostatecznie dnia [...] 2005 r z powołaniem na przepis art.217§ 2 kpa wydał zaświadczenie znak: [...], w myśl którego ,, zmiana własności w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej Nr [...] położonej we wsi [...] Gm. [...] została wprowadzona na podstawie prawomocnej decyzji wydanej dnia 6.03. 2005 r znak [...] Urzędu Rejonowego w [...] o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi [...] Gm. [...] zmiany konfiguracji granicy działki ewidencyjnej Nr [...] jej powierzchni i oznaczenia " . Z powołaniem na przepis art.37 w zw. z art.217 § 3 kpa J.S. skierował do SKO w [...] przekazane następnie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Starostę sprawy wydania zaświadczenia o treści podanej we wniosku .Podnosił , że domagał się wydania zaświadczenia , że działka Nr [...] z dniem [...]1985 r z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie art. 51 ust.1 pkt2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych ( Dz.U. Nr 14 , póz. 60 ze zm. ) , a którego uzyskanie jest mu niezbędne do postępowania przed sądem powszechnym o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego - wyroku zakazującego przechodu , przejazdu i przegonu działką Nr [...]. Żalący się niezałatwienia sprawy w terminie upatrywał w tym , że nie otrzymał zaświadczenia o żądanej treści , ani , że nie odmówiono mu wydania zaświadczenia o treści żądanej. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydanym zaświadczeniem z dnia 4. [...] 2005 r ,, została wyjaśniona sprawa podstawy wpisu jako właściciela do działki nr [...] położonej w [...] gmina [...] na rzecz Skarbu Państwa ". Wskazując na przepis art. 217,218 i 219 kpa organ podkreślił , że postępowanie ,, zaświadczeniowe " może zakończyć się tylko wydaniem zaświadczenia to jest ,, nieorzeczniczą czynnością materialno-techniczną", lub postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia .Organ stwierdził , że z zebranego materiału wynika , że przed wydaniem zaświadczenia skarżący był informowany o danych operatu ewidencji gruntów , którym odpowiada zaświadczenie . W przekonaniu organu nie istnieje stan bezczynności Starosty [...] w rozumieniu art. 37 kpa w zw. z art. 35 kpa , co uzasadniało uznanie za nieuzasadnione zażalenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył J. S. z wnioskiem o jego uchylenie i nakazanie organowi rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia zgodnie z treścią żądaną przez strony i o stwierdzenie bezczynności organów. Skargę oparto na przepisach art. 3 § 2 i 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zarzucając naruszenie art. 217 § 2 pkt2 i 219 kpa przez uznanie , że zaświadczenie może mieć treść dowolna - inną niż żądana przez stronę oraz naruszenie art. 37 kpa przez uznanie , że nie zachodzi w sprawie bezczynność Starosty Powiatowego , który nie wydał w terminie określonym, przepisem art.217 § 3 kpa zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania , organ nie podzielił stanowiska skarżącego , że wydanie zaświadczenia o treści innej niż żądana uzasadnia zarzut bezczynności Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga ulega odrzuceniu z powodu niedopuszczalności. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.Nr 153 , póz. 1270 ze zm. ) - dalej ustawa p.p.s.a-Sąd odrzuca skargę Jeżeli z innych ( niż wymienione w punktach 1-5) przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zarazem przepis art. 134 § 1 powołanej ustawy stanowi , że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sprawy było wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , na bezczynność Starosty w [...], której upatruje skarżący w niewydaniu zaświadczenie o żądanej treści przy braku orzeczenia postanowieniem o odmowie wydania takiego zaświadczenia . Zgodnie z przepisem art. 7 ,, b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficznej (t.j.Dz.U. z 2005 r , Nr 240 , póz. 2027) , wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego , jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej .Stosownie zaś do przepisu art. 6 ust.1 pkt 2 lit ,, b" wzw. z art. 7 ,, d" pkt 1 starosta powiatowy jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] jest zatem organem wyższego stopnia względem Starosty Powiatu [...] , właściwym miejscowo i rzeczowo do rozpatrywania złożonych - w zakresie ewidencji gruntów i budynków - zażaleń w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , póz. 1270 z późn. zm. ) - Sądy administracyjne , sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 ustawy zawiera katalog spraw , w których orzekają sądy administracyjne w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej . Należą do nich skargi na : 1/ decyzje administracyjne , 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym , na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie , a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty , 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1 - 3 lub akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wymienione w pkt 5-7 tego przepisu akty nie mają związku ze sprawą Według natomiast pkt 8 - ostatniego w tym katalogu - Sądy administracyjne orzekają w przedmiocie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 . Powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 37 kpa w § 1 stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art.36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W myśl § 2 organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie , a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszenia terminu załatwienia spraw w przyszłości. Jak z powyższego wynika , nawet gdy organ wyższego stopnia uznaje zażalenie złożone w trybie art.37 § 1 kpa za uzasadnione , to wydane przez ten organ postanowienie nie kończy postępowania , na przewłokę , którego złożono zażalenie , ani tym bardziej nie rozstrzyga sprawy ( w której istnieje bezczynność ) co do istoty .Zarazem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują środka odwoławczego w postaci zażalenia od postanowienia organu wyższego stopnia , którym rozstrzygnął w trybie art.37 § 1 kpa o zażaleniu na bezczynność organu l instancji i to bez względu na to , czy organ wyższego stopnia uznał zażalenie na bezczynność za uzasadnione czy bezzasadne. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie , gdy kodeks tak stanowi. Przepisy kpa nie przewidują zażalenia na postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art.37 kpa. Kwestia ta została już wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 2005.06.22 l SA/Wa 941/04 - Lex Nr 179056). Z tych względów - wbrew stanowisku skargi odwołującemu się do przepisu art. 3 § 2 ust. 2 ustawy p.p.s.a. , wydane w trybie art.37 w przedmiotowej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , nie należy do kategorii tych postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 powołanej ustawy , na które może być wniesiona skarga do Sądu Administracyjnego. Z tych przyczyn skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 kwietnia 2006 r ulegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie tego rozstrzygnięcia , należy tylko zaznaczyć , ze wyczerpanie określonego art. 37 kpa trybu zażaleniowego , otworzyło skarżącemu drogę do złożenia skargi do Sądu na bezczynność organu l instancji t.j. Starosty Powiatowego w [...] Skargi takiej skarżący jednak nie złożył , gdyż nie może jej zastąpić zawarty w skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18.04. 2006 r uznające za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność , wniosek ,, o stwierdzenie bezczynności organów " .Powołany wyżej przepis art. 134 §1 kpa ograniczał kompetencji Sądu do rozstrzygnięcia ,, w granicach sprawy " , te zaś wyznaczyło zaskarżone rozstrzygnięcie . Odrzucenie skargi oznacza , iż Sąd nie rozpatrywał w obecnym postępowaniu merytorycznie zasadności stanowiska organu l instancji , który wydał zaświadczenie o treści innej niż żądana , bez odmówienia podlegającym zaskarżeniu postanowieniem wydania zaświadczenia o żądanej treści.