III SA/Kr 553/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Bociąga NSA Krystyna Kutzner po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 31 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddala skargę. W dniu 29 lipca 2014 r. skarżący D. S. złożył do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o niepełnosprawności wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 26 listopada 2014 r. zawiadomiono skarżącego o terminie posiedzenia składu orzekającego na dzień 16 grudnia 2014 r. Powyższe zawiadomienie doręczono skarżącemu w dniu 28 listopada 2014 r. Skarżący nie stawił się na ww. posiedzenie w związku z czym w dniu 19 grudnia 2014 r. poinformowano go konieczności usprawiedliwienia nieobecności na posiedzeniu składu orzekającego w dniu 16 grudnia 2014 r. Pomimo tego skarżący nie usprawiedliwił swojej nieobecności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2015 r. znak [....] pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uznając, że postępowanie zawierało wadę określoną w § 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328) - zwane dalej "rozporządzeniem", tj. nieusprawiedliwione niestawiennictwo na posiedzeniu składu orzekającego, wyznaczonego na dzień 16 grudnia 2014r. W odpowiedzi na powyższe, skarżący w dniu 19 stycznia 2015 r. złożył pismo zatytułowane "odwołanie" zarówno do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jak i do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r., nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym i dlatego nie nastąpiło w formie decyzji administracyjnej czy też postanowienia. Organ stwierdził, że jest to czynność materialno – techniczna, o której należy poinformować stronę, co w niniejszej sprawie uczyniono. W związku z powyższym stwierdzono, że odwołanie na podstawie art. 134 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż zgodnie z art. 127 i art. 141 k.p.a. przysługuje jedynie na decyzję i postanowienie, a nie na pismo informujące. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił ww. postanowieniu naruszenie art. 7, art. 9, art. 11, art. 12, art. 14, art. 15 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1649) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej "P.p.s.a") Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest bowiem pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. W konkretnym przypadku Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdził niedopuszczalność odwołania. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z m.in. z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W niniejszej sprawie w dniu 26 listopada 2014 r. prawidłowo zawiadomiono skarżącego o terminie posiedzenia składu orzekającego na dzień 16 grudnia 2014 r. w związku ze złożonym w dniu 29 lipca 2014 r. wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powyższe zawiadomienie doręczono skarżącemu w dniu 28 listopada 2014 r. wraz pouczeniem o treści § 7 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2003 r., Nr 139, poz. 1328) Skarżący nie stawił się na ww. posiedzenie w związku z czym w dniu 19 grudnia 2014 r. poinformowano go konieczności usprawiedliwienia nieobecności na posiedzeniu składu orzekającego w dniu 16 grudnia 2014 r. Pomimo tego skarżący nie usprawiedliwił swojej nieobecności. Tymczasem zgodnie z treścią § 7 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności niestawienie się osoby zainteresowanej, w wyznaczonym terminie na posiedzeniu o wydanie orzeczenia powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. W przypadku gdy niestawienie się, o którym mowa w ust. 5, zostało usprawiedliwione ważnymi przyczynami lub zdarzeniami losowymi w terminie 14 dni od dnia posiedzenia, przewodniczący powiatowego zespołu wyznacza nowy termin rozpatrzenia sprawy. Sąd podkreśla, że obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. Po dyskusji w literaturze przedmiotu co znalazło swój wyraz także w orzecznictwie sądowym (gdzie najpierw wyrażano pogląd, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania przyjmuje formę decyzji, a później że jest to forma postanowienia) upowszechnił się pogląd - poparty stabilną i jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych - iż jest to czynność materialno-techniczna (a więc nie czynność prawna wynikająca z wydanej decyzji lub postanowienia), o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę. (zob. np. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; post. NSA z dnia 3 września 1992 r., III SA 1407/92, OSP 1994, z. 8, poz. 104., wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26.08.2009 r., sygn. akt II SAB/GL 51/08) Skoro zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi czynność materialno - techniczną nie można od niego wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. W konsekwencji organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania art. 134 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 127 k.p.a. prawo do odwołania służy od decyzji, a stosownie do art. 141 k.p.a. prawo do zażalenia służy na postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. W tym stanie prawnym nie budzi zatem wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Nie ulega także wątpliwości, że kwestionowane pismo organu l instancji z dnia 8 stycznia 2015 r. nie jest postanowieniem, lecz zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Jeśli zatem sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienie, a strona wniosła odwołanie (zażalenie) od informacji udzielonej jej przez organ l instancji o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, to organ II instancji jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpatrzenia mogłoby być ewentualnie kwestionowane w trybie art. 37 k.p.a. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, (publ. http://orzeczenia.nsa,gov.pl) na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Reasumując należy wskazać, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem, bowiem w niniejszej sprawie nie wydano rozstrzygnięcia, na które przysługiwałby środek zaskarżenia w postaci odwołania lub zażalenia. Organ odwoławczy nie miał zatem kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.