III SA/Kr 556/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi F. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego E. P. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Starosta decyzją z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 kpa, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - działając z wniosku F. J. - umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek F. J. w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów obrębu A, jednostka ewidencyjna B, w zakresie działki ewid. zmod. nr 32931 polegającej na wyodrębnieniu z niej działki ewid. nr 23361/108 (oznaczenie sprzed modernizacji). Starosta wskazał, że w dniu 25 listopada 2009r. został spisany protokół, w którym F. J. zaznaczył, iż w załączniku do jego wniosku z dnia 9 czerwca 2003r. winna figurować działka ewid. zmod. nr 32931, w którą to została włączona m.in. stara działka ewid. nr 23361/108. Powołany wniosek dotyczył tzw. pomiaru kontrolnego mającego na celu usunięcie "rażącego błędu powstałego nie z winy wnioskodawcy, lecz winy wykonawcy zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów wsi A". Starosta wskazał, że w latach 1993-1994 dla obrębu A przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, która polegała na opracowaniu operatu ewidencji gruntów w oparciu o mapy ewidencyjne w skali 1:2880. Operat mapy zasadniczej opracowano metodą autogrametryczną, zaś protokoły ustalenia stanu władania oraz nakładki ewidencyjne sporządzono w ramach opracowania mapy zasadniczej z obliczeniem powierzchni działek. Zmodernizowany operat przyjęto do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjne - Kartograficznej 2 listopada 1994r. za numerem [...]. Operat ten stał się obowiązujący na mocy obwieszczenia Wojewody z dnia 25 października 1995r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] i w całości zastąpił dotychczasową ewidencję gruntów. Na podstawie wykazu synchronizacyjnego powstałego podczas prac modernizacyjnych ustalono, że działka ewid. zmod. nr 32931 powstała m.in. z działki ewid. nr 23361/108 objętej KW [...]. Starosta wskazał, że zgodnie z tą księgą właścicielem działki jest inna osoba fizyczna aniżeli wnioskodawca. Pismem z dnia 30 listopada 2009r. zwrócono się zatem do F. J. o wskazanie podstawy prawnej upoważniającej go do żądania aktualizacji operatu ewidencyjnego w tym zakresie, a w dniu 8 grudnia 2009r. F. J. oświadczył, iż jest użytkownikiem działki oznaczonej nr 23361/108 (oznaczenie sprzed modernizacji). Dlatego też Starosta uznał, iż wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony, a jedynie interes faktyczny, który nie dawał mu podstaw do występowania z wnioskiem w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie działki ewid. zmod. nr 32931 polegającej na wyodrębnieniu z niej działki ewid. nr 23361/108. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. J., domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się podniósł, że działka o starym nr 23361/108 została bezpodstawnie włączona w skład działki zmod. nr 32931. Ponadto bezspornym jest, iż działka nr 23361/108 jest w terenie oddzielona płotem od działki nr 32931 i od zawsze stanowi przedmiot jego posiadania samoistnego. Wskazał, że od 4 listopada 1971 r. w sposób nieprzerwany w stosunku do tej działki wykonywał wszelkie akty własności z wyłączeniem innych osób. Zdaniem odwołującego się, skoro jest faktycznym posiadaczem samoistnym dla działki nr 23361/108, przysługują mu prawa strony w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 15 kwietnia 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z wykazem synchronizacyjnym powstałym podczas prac modernizacyjnych aktualna działka ewidencyjna nr 32931 powstała m.in. z działki oznaczonej w uprzednio obowiązującym operacie ewidencyjnym jako działka nr 23361/108 i jest objęta księgą wieczystą [...]. Zgodnie z tą księgą właścicielami działki ewidencyjnej nr 23361/108 są J. K. i E. K. Zatem F. J. nie posiadał tytułu prawnego do działki oznaczonej w uprzednio obowiązującym operacie ewidencyjnym nr 23361/108. Dlatego WINGiK uznał, że F. J. nie posiadał przymiotu strony postępowania, a zatem nie było podstaw do występowania z wnioskiem w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie działki nr 32931, do której nie miał tytułu prawnego. Skargę na powyższą decyzję WINGiK wniósł F. J., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka nr 23361/108 jest w bezspornym władaniu skarżącego od ponad 40 lat z wyłączeniem osób, zaś w terenie działka ta jest oddzielona płotem od pozostałej części działki nr 32931. W ocenie skarżącego koniecznym warunkiem prawnego jej uregulowania w trybie przepisów umożliwiających uwłaszczenie przez posiadacza samoistnego na rok 1971 jest to, aby była ona wydzielona w ewidencji gruntów. W aktualnym zaś stanie, pomimo posiadania samoistnego działki nr 23361/108, skarżący nie może skutecznie wszcząć postępowania uwłaszczeniowego z powodu jej włączenia w skład działki zmod. nr 32931. Dlatego zdaniem skarżącego w tym zakresie należy przywrócić stan sprzed modernizacji operatu, który prawidłowo określał granice i konfiguracje tej nieruchomości gruntowej. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 7 lipca 2010r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił dla niego radcę prawnego z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. Stosownie do przepisu art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, że o tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje "interes prawny". Powszechnie zaś przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a przez "interes prawny" należy rozumieć "interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt l OSK 755/06, Lex Omega nr 337023). Zatem w konkretnej sprawie pojęcie "interesu prawnego" odnieść należy do przepisów prawa materialnego, a więc w niniejszej sprawie do przepisów normujących prowadzenie oraz dokonywanie zmian w ewidencji gruntów. W kontrolowanym postępowaniu zasadnicze znaczenie ma art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, który w ustępie 1 stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, a osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, przy czym na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 2 i 3). Powyższe regulacje ustawowe uszczegółowione zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez wskazanie w § 10 ust. 1 pkt 2, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz - w myśl § 11 ust. 1 i 2 -także dane dotyczące m.in. użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących (trwały) zarząd nieruchomościami, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, przy czym podmioty zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian (art. 22 ust. 3 ustawy). Z przytoczonych regulacji prawnych należy wyprowadzić tezę, iż przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym. Zaś dokonanie zmian w ewidencji gruntów jest możliwe w przypadku udokumentowania przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W kontrolowanym postępowaniu organy prawidłowo ustaliły, że działka ewidencyjna nr 32931 powstała m.in. z działki oznaczonej w uprzednio obowiązującym operacie ewidencyjnym jako działka nr 23361/108 i jest objęta księgą wieczystą [...]. Zgodnie z tą księgą właścicielami działki ewidencyjnej nr 23361/108 są J. K. i E. K., a skarżący, F. J., nie posiada tytułu prawnego do działki oznaczonej w uprzednio obowiązującym operacie ewidencyjnym nr 23361/108. Skoro, jak wskazano wyżej, legitymacja do wystąpienia z żądaniem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków przysługuje jedynie właścicielowi względnie organom i jednostkom organizacyjnym, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to skarżący nie był podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów odnośnie działki nr 32931. Na podstawie tych prawidłowych ustaleń organy prowadzące postępowanie nie dokonały jednak właściwego rozstrzygnięcia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 7 września 1989r. sygn. akt SA/Ka 441/89, że "złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy" (Lex Omega nr 36693). Jeżeli bowiem do organu ewidencyjnego gruntów wpłynął wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji, a wniosek ten nie może być uwzględniony, należy wydać orzeczenie o odmowie wprowadzenia wnioskowanych zmian. Nie można jednak uznać, że postępowanie w takiej sytuacji jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Zatem orzeczenie o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wytknąć należy organom prowadzącym postępowanie, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie zawierają wystarczającego przedstawienia motywów, dla których zapadło takie, a nie inne rozstrzygniecie, a organy ograniczyły się do stwierdzenia, że skoro skarżący nie był stroną, to postępowanie zainicjowane jego wnioskiem było bezprzedmiotowe. Takie sformułowanie uzasadnienia w kluczowej dla końcowego rozstrzygnięcia kwestii stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Natomiast zarzuty podniesione w skardze nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ koncentrują się one na kwestii własności oraz posiadania działki nr 32931, a postępowanie ewidencyjne nie służy do rozstrzygania sporów o własność czy posiadanie. Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ppsa. Odnośnie wynagrodzenia dla ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu, to zgodnie z art. 250 ppsa, wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Stosownie do art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010r, Nr 10, poz. 65 ze zm.), koszty pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ponosi Skarb Państwa, a zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) stawka minimalna wynagrodzenia w niniejszej sprawie wynosi 240 zł. Kwotę tą powiększono, stosownie do § 2 ust. 3 w/w rozporządzenia, o kwotę podatku od towarów i usług obowiązującą w dniu orzekania.