III SA/Kr 556/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. od postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 2 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym przez K. J. (zwanym dalej skarżący) postanowieniem z dnia 2 maja 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia od pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 15 marca 2019 r. nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego: Skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji pismem z dnia 17 lutego 2019 r., "na podstawie art. 73 k.p.a.(...)" "(...) o sporządzenie kopii cyfrowych akt sprawy zarejestrowanej do liczby dziennika [...] wraz z wykazem środków dowodowych poddanych ocenie, na podstawie których ustalono treść możliwego do wydania stronie zaświadczenia i prawdziwego, opisanego w piśmie z dnia 17 stycznia 2012 roku (...)." Pismem z dnia 15 marca 2019 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji udzielił skarżącemu odpowiedzi zajmując stanowisko negatywne. Stwierdził w jego treści, że do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w koniecznym zakresie na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania art. 73 k.p.a. Postępowanie [...] zostało przeprowadzone w oparciu o dział VII k.p.a.. Wskazał, że postepowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postepowania o charakterze administracyjnym, nie prowadzącym do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wydanie zaświadczenia jest jedynie czynnością materialno – techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego oraz, że art. 73 k.p.a. odnosi się do ogólnego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 18 marca 2019 r. skarżący wniósł zażalenie na ww. pismo, uznając, że w sprawie zapadło w dniu 17 sierpnia 2018 r. postanowienie w przedmiocie odmowy udostępnienia mu akt. Odwołał się przy tym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1403/17 oraz innych orzeczeń. Stwierdził, że organ pierwszej instancji bezprawnie odmówił stronie dostępu do akt "poprzez dostęp zdany i w formie dokumentu cyfrowego". Poprzez taką odmowę utrudnił skarżącemu dostęp do tych akt i dokumentów, do których posiada on konstytutywne prawo. Opisanym na wstępie postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność zażalenia, gdyż w jego ocenie objęte zażaleniem stanowisko organu nie było postanowieniem. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której brak jest przedmiotu zaskarżenia. Nie ma bowiem podstaw do uznania, że pismo wskazane przez skarżącego stanowi postanowienie w rozumieniu Kodeksu postepowania administracyjnego. Utrwalony jest pogląd doktryny, zgodnie z którym niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Kwestionowane przez skarżącego pismo z dnia 15 marca 2019 r. nie jest, zdaniem organu, ani decyzją ani postanowieniem, lecz zawiera informacje Komendanta Powiatowego Policji o sposobie załatwienia sprawy. Konieczne jest więc, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdzenie, w drodze postanowienia, niedopuszczalności zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie skarżący zarzucił w szczególności Komendantowi Wojewódzkiemu Policji niewłaściwa ocenę stanu prawnego i faktycznego sprawy i niezasadne przyjęcie, że kwestionowane postanowienie nie zawiera "wymagalne minimum" do uznania go za postanowienie, skoro z treści tego pisma wprost wynika, iż organ odmawia wbrew art. 61, 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 73 k.p.a., w związku z uchwałą NSA, sygn. akt I OPS 1/18, sporządzenia i udostępnienia jakichkolwiek dokumentów i akt postępowania. Zarzucił organowi także uchybienie art. 7 i art. 79a § 1 k.p.a. Uważa więc, że wskazane okoliczności dają podstawę do uchylenie zaskarżonego postanowienia. Argumentację skargi powtórzył i rozwinął w piśmie z dnia 15 czerwca 2019 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie zaś do postanowień art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego wynika więc, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w zażaleniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne m. in w sytuacji, gdy zostało one wniesione na postanowienie, na które nie przysługuje ten środek zaskarżenia bądź gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Postanowienie z art. 134 k.p.a. powinno być więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się mógł złożyć skutecznie środek zaskarżenia, w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego, gdyż w jego ocenie objęte zażaleniem stanowisko organu, wyrażone w piśmie z dnia 15 marca 2019 r. nr [...] nie było decyzją administracyjną ani postanowieniem. Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne. Pismo z dnia 15 marca 2019 r. nr [...] spełnia bowiem wszystkie niezbędne elementy, by uznać je za postanowienie o odmowie udostępnienia skarżącemu akt. Pismo to ma oznaczenie organu od którego pochodzi, wskazano w nim jego adresata, widnieje pod nim podpis osoby reprezentującej organ i wbrew temu co twierdzi Komendant Wojewódzki Policji zawiera też stosowne rozstrzygnięcie. Wprawdzie, nie zostało ono wyartykułowane wprost przez stwierdzenie: "odmawiam Panu udostępnienia akt" niemniej jednak z kontekstu treści tego pisma wynika, że takie właśnie rozstrzygnięcie podjął organ pierwszej instancji. Wyraźnie jest w nim stwierdzone "W odpowiedzi na Pana wniosek (...) dot. sporządzenia kopii cyfrowych oraz udostępnienia, na podstawie art. 73 kpa, akt postępowania [...] informuję, że do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w koniecznym zakresie na podstawie art. 218 § 2 kpa, nie ma zastosowania art. 73 kpa". W końcowym zaś fragmencie organ stwierdził, że: "natomiast powołany przez Pana art. 73 kpa dający stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów odnosi się do ogólnego postępowania administracyjnego". De facto więc organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu udostępnienia akt (wglądu do nich) stojąc na stanowisku, że art. 73 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, a stwierdzenie "informuję, że (...)" nie może przesądzić, iż pismo to miało charakter jedynie informacyjny, skoro organ "zadecydował" negatywnie dla skarżącego w kwestii dostępu do wskazanych akt postępowania i sporządzenia z nich kopii dokumentów. Podnieść należy, że w tym zakresie Sąd nie ocenia zasadności stanowiska organu, czy art. 73 k.p.a. ma, czy też nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie zaświadczenia oraz, czy organ mógł, czy też nie, zapewnić stronie dostęp do nich w swoim systemie teleinformatycznym, jak tego żądał skarżący. Zwrócić jednakże należy uwagę, że czym innym jest prawo do wglądu do akt i to każdych akt (Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "akta sprawy", jednakże z różnych przepisów Kodeksu można wywnioskować, że przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą; tak Przybysz Piotr Marek w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany do art. 73 w LEX 2018), sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, a czym innym jest stosowanie przepisów k.p.a. do wydania zaświadczeń. Nadto przepisu art. 73 k.p.a. nie stosuje się tylko do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (§ 1 art. 74 k.p.a.). Skoro zatem zakres żądania skarżącego był jasny, to dokonana ocena przez organ odwoławczy, czy istnieje przedmiot zaskarżenia wzruszony zażaleniem skarżącego, była nietrafna i przez to wadliwa. Bezsprzecznie pismo z dnia 15 marca 2019 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną, ale jest postanowieniem odmawiającym skarżącemu dostępu do akt. Jest więc niewątpliwie aktem rozstrzygającym o prawach i obowiązkach procesowych skarżącego w toku ogólnego postępowania administracyjnego. W tym zakresie ustawodawca nie tylko, że przewidział formę aktu administracyjnego, to jeszcze zdecydował, iż od niego przysługuje środek zaskarżenia, co dodatkowo przemawia za takim jego charakterem. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje bowiem w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2 art. 74 k.p.a.). Wobec powyższego zaskarżone postanowienie z art. 134 k.p.a. uznać należało za nieprawidłowe, naruszające postanowienia artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, wskutek czego zachodziła konieczność jego uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ Policji uwzględni powyższe wskazania Sądu, biorąc pod uwagę to, że regulacja przepisu art. 73 k.p.a. ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony. Na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.