III SA/Kr 56/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. Ć. na decyzję Wojewody z dnia 23 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2017 r. (znak [...]) na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 4 pkt 4, ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2017. 1065 t.j.), art. 104 kpa (Dz.U. 2017.1257) Starosta pozbawił J. Ć. z dniem 25 września 2017 r. statusu bezrobotnego oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że za osobę bezrobotną nie może być uznana osoba, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W niniejszej sprawie jest to pierwsze niestawiennictwo w wyznaczonym terminie, w związku z tym pozbawienie statusu bezrobotnego nastąpiło od dnia niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy na okres 120 dni. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. Ć. zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 pkt. 2, art. 33 ust. 4 pkt. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oraz art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Odwołujący wskazał na czynniki powodujące, iż od 10 lat pozostaje osoba bezrobotną oraz przedstawiając okoliczności, na podstawie których pozostawał w przekonaniu, iż termin stawiennictwa w PUP wyznaczony był na dzień 29 września 2017 r. a nie jak wskazał organ na 26 września 2017 r. Decyzją z dnia 23 listopada 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dalej u.p.z. ) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że utrata statusu bezrobotnego nastąpiła z powodu niestawiennictwa w wyznaczonym terminie oraz braku przedstawienia uzasadnionej przyczyny nieobecności w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia (art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.), a nie z powodu braku gotowości do podjęcia zatrudnienia (art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.). Skarżący został prawidłowo poinformowany o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, m.in. o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach w Powiatowym Urzędzie Pracy; powiadomienia Powiatowego Urzędu Pracy w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, których znajomość skarżący potwierdził podpisem w części "C" Karty Rejestracyjnej. Obowiązki te nie zmieniły się przez cały okres rejestracji. Osoba bezrobotna to osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Przesłanki te podlegają okresowemu sprawdzeniu. Temu służy między innymi obowiązek przewidziany w art. 33 ust. 3 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że wszyscy bezrobotni zobowiązani są zgłaszać się do Urzędu Pracy nie w dogodnych dla siebie, ale w wyznaczonych przez organ terminach. W niniejszej w sprawie bezspornym jest, że skarżącemu został wyznaczony termin stawiennictwa na dzień 25 września 2017 r. i termin ten został przyjęty do wiadomości (dowód: własnoręczny podpis w Arkuszu Aktywizacji). Termin zgłoszenia jest wpisany czytelnie, bez skreśleń. W myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy bezrobotny, w przypadku niestawiennictwa, obowiązany jest dopełnić dwóch czynności: powiadomić Urząd w terminie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa oraz wykazać, że przyczyna niestawiennictwa jest uzasadniona. Oba te wymogi muszą być spełnione łącznie. Bezsprzecznym jest, iż terminie 7 dni od wyznaczonego dnia skarżący zgłosił się w Urzędzie i przedstawił powód niestawiennictwa. Rolą organu jest zatem ocenić, czy podane przez bezrobotnego okoliczności, które uniemożliwiły mu wykonanie nałożonego na niego obowiązku są okolicznościami obiektywnie zasadnymi. W przypadku odmiennej oceny tych przyczyn, staje się konieczne wydanie decyzji o pozbawieniu strony statusu bezrobotnego. Z treści powołanego przepisu wynika, że wskazana przez bezrobotnego przyczyna niestawiennictwa musi być uzasadniona. Nie każdy podany przez bezrobotnego powód niezgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę. Tylko uzasadnione niestawiennictwo może być przyczyną usprawiedliwienia niestawiennictwa w urzędzie. Przyjmuje się, że uzasadnionymi przyczynami są okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenia typu pożar, powódź. Tymczasem w niniejszej sprawie jako przyczynę niestawiennictwa podał skarżący błędne zapisanie terminu. Taki powód niezgłoszenia nie stanowi uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa (por. IV SA/G1 933/15). To bowiem na bezrobotnym spoczywa obowiązek prawidłowego odnotowania terminu kolejnej wizyty w Urzędzie Pracy i pamiętanie o nim (por. III SA/Gd 487/07). Skarżącemu termin został prawidłowo wyznaczony na dzień 25 września 2017 r., a nie jak twierdzi wW. na dzień 26 września 2017 r. Organ nie miał też obowiązku zwracania się do skarżącego o wyjaśnienie powodów nieobecności, ponieważ to bezrobotny winien usprawiedliwiać swą nieobecność. Niemniej jednak z akt sprawy wynika, że w dniu 26 września 2017 r. pracownik Urzędu nawiązał kontakt ze skarżącym, celem wyjaśnienia przyczyny niestawiennictwa. Co więcej ustalono, że nie jest to pierwsze niestawiennictwo skarżącego na wyznaczony termin. W dniu 30 czerwca 2015 r. skarżący również nie stawił się na wyznaczony termin, ale organ I instancji nie pozbawił go wówczas statusu bezrobotnego i nie wydał decyzji w tym zakresie. Rejestracja osoby bezrobotnej jest czynnością dobrowolną, jednak w przypadku jej dokonania bezrobotny musi mieć świadomość swoich obowiązków i konsekwencji ich niewykonania (por. IV SA/Wr 809/11). Na powyższą decyzję J. Ć. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów: - art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że odwołujący nie spełnia kryteriów pozwalających uznać go za osobę bezrobotną; - art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 7 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, oraz wadliwe rozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego; - art. 107 § 3 kpa, poprzez zawarcie w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, które jest niepełne oraz nie przedstawia całości stanu sprawy, a ponadto nie odnosi się do wszystkich twierdzeń i zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji z dnia 11 października 2017r. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pozostając bezrobotnym od 10 lat m. in z uwagi na swój wiek (ukończone 51 lat), oraz wykształcenie (magister nauk ekonomicznych), które to czynniki powodują, że znajduje się w grupie bezrobotnych, którym najtrudniej znaleźć jest angaż na rynku pracy, przez cały okres zarejestrowania w sposób sumienny wypełniał obowiązki wynikające z ustawy, w szczególności związane ze zgłaszaniem się w PUP oraz z odbywaniem szkoleń. Na przedostatniej wizycie w Urzędzie Pracy dowiedział się, że termin kolejnej wizyty zostaje wyznaczony na 29 września 2017 r., co odnotował w kalendarzu, natomiast trzy dni przed tym terminem tj. 26 września 2017 r. otrzymał telefon z zapytaniem dlaczego nie stawił się w Urzędzie. 27 września 2017 r. skarżący stawił się w Urzędzie i została mu wręczona zaskarżona decyzja. Zdaniem skarżącego Urząd w żaden sposób nie udowodnił, by termin wizyty wyznaczony był na 26 września 2017 r., zatem wywodzenie negatywnych skutków dla obywatela z nieudowodnionych okoliczności jest sytuacją niedopuszczalną w demokratycznym Państwie prawa. Wbrew także twierdzeniom organu, skarżący usprawiedliwił swoją nieobecność trzykrotnie - po raz pierwszy telefonicznie, po raz drugi podczas wizyty w Urzędzie kiedy została mu wręczona decyzja, zaś po raz trzeci w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać należy, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 33 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2017.1065 ze zm.), dalej u.p.z. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ww. ustawy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W przypadku bezrobotnego będącego dłużnikiem alimentacyjnym, w rozumieniu przepisów o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 90 dni. Z kolei w myśl przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 tej u.p.z. Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Ww. przepis ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że nie każdy podany przez bezrobotnego powód może być uznany za "uzasadnioną przyczynę" niezgłoszenia się do organu zatrudnienia. Ustawa o promocji zatrudnienia nie definiuje wskazanego zwrotu; nie zawiera wskazań dotyczących sposobu interpretacji tego pojęcia. Treść tego niedookreślonego pojęcia musi ustalić organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że za uzasadnione przyczyny mogą być uznane tylko okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu i którym nie mógł zapobiec nawet przy dołożeniu należytej staranności. Brak jest podstaw do takiej kwalifikacji w przypadku okoliczności powstałych na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego. Do stanu hipotetycznego zapisanego w przepisie art. 33 pkt 4 u.p.z. należy zaliczyć zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć. Aby zaistniały obydwie podstawy do pozbawienia osoby bezrobotnej statusu z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z., to musi taka osoba nie stawić się w wyznaczonym terminie, oraz w terminie 7 dni liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji, nie powiadomić o przyczynie tego niestawiennictwa (por. I OSK 2662/16). Skoro powyższy przepis nie określa w sposób szczegółowy o jakiego rodzaju przyczyny niestawiennictwa chodzi, to w każdym przypadku to organ ocenia, czy podana przez bezrobotnego przyczyna niestawiennictwa może być uznana za usprawiedliwioną. Takimi zaś są przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji, lub inne nagłe zdarzenia typu pożar, powódź, czy też nagła choroba. Roztargnienie, czy też zapomnienie o prawidłowo zakomunikowanym bezrobotnemu terminie wyznaczonej wizyty świadczy jedynie o braku wymaganej staranności w jego działaniu, albowiem ma on możliwość choćby telefonicznego ustalenia niezbędnych dla dochowania terminu danych. Jeżeli nie podjął on jakichkolwiek działań we wskazanym zakresie, to tym samym zaniedbania jakiego się dopuścił nie można kwalifikować jako usprawiedliwionej nieobecności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 259/17, Lex nr 2371357). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 508/08 : "1. Skutek określony w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustawodawca połączył jedynie z nie wykazaniem przez bezrobotnego uzasadnionych przyczyn absencji, a nie z wielokrotnością takich zdarzeń oraz brakiem dostatecznego usprawiedliwienia dopiero kolejnego niestawienia się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. 2. Takie okoliczności jak zapomnienie, czy pomylenie terminu nie mogą stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy celem potwierdzenia w wyznaczonym terminie gotowości do podjęcia zatrudnienia oraz uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia i szkolenia" (publ. Lex nr 522499). Z akt niniejszej sprawy (k 13 ) wynika bezspornie, że wyznaczono skarżącemu termin kolejnej wizyty w Urzędzie Pracy na dzień 25 września 2017 r. Pod wyznaczonym terminem wizyty widnieje podpis skarżącego. J. Ć. nie zgłosił się jednak w wyznaczonym terminie w Urzędzie Pracy. Dopiero po kontakcie telefonicznym ze strony urzędnika 26 września 2017 r. , skarżący zgłosił się do Urzędu Pracy dnia 27 września 2017 r. swoją nieobecność usprawiedliwiając błędnym zanotowaniem daty spotkania (pismo z dnia w 27 września 2017 r., k.11). Wówczas to podał również, że jest to pierwsza sytuacja, gdy nie stawił się na wyznaczone spotkanie. Mając na uwadze powyższe oraz odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny w okresie 7 dni. Do organu administracji należy wyznaczenie terminu stawienia się w jego siedzibie oraz dopilnowanie realizacji tego obowiązku, natomiast na bezrobotnym ciąży obowiązek stawiennictwa w siedzibie organu zatrudnienia, a w przypadku niemożności wypełnienia tego obowiązku to bezrobotny jest zobowiązany do wskazania w zawitym terminie uzasadnionej przyczyny tego niestawiennictwa. W oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dokumenty organ administracji uznaje bądź nie uznaje przedłożone wyjaśnienia za wystarczające. W niniejszej sprawie skarżący podniósł, że organy obu instancji przyjęły, że w żaden sposób nie usprawiedliwił on swojej nieobecności, podczas gdy wedle skarżącego uczynił to kilkukrotnie (podczas rozmowy telefonicznej, podczas wizyty w urzędzie, oraz trzeci raz w odwołaniu). Rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy przyjął, że w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia skarżący przedstawił powód swojego niestawiennictwa (k. 3 decyzji organu odwoławczego), dokonując jednakże oceny przedstawionych przez skarżącego okoliczności niestawiennictwa stwierdził – w przeciwieństwie do skarżącego, że nie są to okoliczności usprawiedliwiające takie niestawiennictwo. Wyjaśnił przy tym, że uzasadnionymi przyczynami są okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, na które bezrobotny nie miał wpływu. Skarżący słusznie zauważył, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wskazuje na okoliczności uzasadniające usprawiedliwienie nieobecności. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można jednak przyjąć, że dopuszczalne jest usprawiedliwienie nieobecności ze względu na każdą "uzasadnioną" wedle strony przyczynę. Rozważania na ten temat zostały przedstawione powyżej. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi, iż organy administracji nie wykazały, że termin zgłoszenia w Urzędzie Pracy wyznaczono na dzień 25 września 2018 r. Na materiał dowodowy składa się bowiem dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych, a na k. 13 w arkuszu aktywizacji widnieje ww. data zgłoszenia z podpisem skarżącego. Wyjaśnienia wymaga, że organ zatrudnienia wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Zatem samo pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny, zainteresowany uzyskaniem pracy, musi więc stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał tej dyspozycyjności, co więcej jest to już kolejne niestawiennictwo bezrobotnego na wyznaczony przez Urząd Pracy termin (poprzednia nieobecność miała miejsce 30 czerwca 2015 r., por. k 20 ). Co prawda ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wyjaśnia wprost pojęcia "gotowości do pracy". Z pewnością nie można takiego wymogu utożsamiać wyłącznie z samą potencjalną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy. Niewątpliwie osoba dążąca do uzyskania statusu bezrobotnego w chwili rejestracji musi wprost (a nie w sposób tylko dorozumiany) i w konkretnej formie (podpisanie w obecności urzędnika formuły oświadczenia znajdującego się na karcie rejestracyjnej) uzewnętrznić wolę świadczenia pracy. Reasumując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający jego szczegółową ocenę i odniesienie się do przepisów ustawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Co prawda uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne, jednakże decyzja odpowiada prawu. Sąd nie znalazł żadnych podstaw do kwestionowania stanowiska organów. Z powyższych przyczyn skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.