III SA/Kr 560/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski (Spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi R. U. i J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lutego 2005r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania -skargę oddala- Decyzją z dnia 10 lutego 2005 r. Nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania R. i J. małż. U., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] .10.2004r. znak [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie podwójnej numeracji 1A – budynków mieszkalnych w Osiedlu [...] w [...] . W podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 47 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) oraz § 9 ust 1 i 2 Rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz.U. Nr 243, poz. 2432). W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2003 znak. [...] Wójt Gminy [...] z powołaniem na Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz. U. Nr 23, poz. 151), zawiadomił R. i J. małż. U., że zmienił numer porządkowy nieruchomości stanowiącej ich własność, a to działki ewid. [...] położonej w [...] – oś. [...] z Nr [...] na Nr [...] . W zawiadomieniu wskazano, że konieczność wynika z faktu istnienia tej samej numeracji odnośnie nieruchomości stanowiących własność małżonków U. oraz nieruchomości S. i R. G.. W związku z otrzymanym zawiadomieniem, małżonkowie R. i J. Urbaniakowie wnieśli pismo, które potraktowane zostało jako odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003r. potraktowało jako decyzję i decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] uchyliło "decyzję z dnia 2003 r." i przekazało sprawę organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy [...] dnia [...] października 2004 r. za Nr [...] poraz kolejny, z powołaniem na tę samą podstawę prawną – Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1968r., zawiadomił o nadaniu nieruchomości stanowiącej działkę ewid [...] , numeru porządkowego [...] w miejsce Nr [...] . Niezależnie od wydanego zawiadomienia, Wójt Gminy [...] dnia [...] października 2004 r., wydał z powołaniem na przepis art. 105 kpa decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie podwójnej numeracji 1A budynków mieszkalnych w osiedlu [...] w [...] wszczęte w dniu [...] kwietnia 2003r. na wniosek S. i R. małż. G.. Powołując się na § 11 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz.U. Nr 23, poz. 151), Wójt przyjął, iż formą oznaczenia i zmiany oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym jest zawiadomienie, gdyż przepisy nie przewidują załatwienia sprawy w tym przedmiocie decyzją administracyjną. Od decyzji Wójta Gminy [...] odwołanie złożyli R. i J. U. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się podnosili, że powołane w decyzji Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz.U. Nr 23, poz. 151) obowiązywało do dnia 6 października 2003 r. po czym utraciło moc, a cała argumentacja oparta na jego treści w szczególności dotycząca podstawy prawnej zmiany numeracji budynków pozbawiona jest należytego umocowania. Zdaniem odwołującej się, Wójt Gminy nie podał przyczyny uzasadniającej decyzję z "11 lipca 2003", a umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa nie ma oparcia w tym przepisie, gdyż pomimo formalnego zakończenia postępowania nadal nie rozstrzyga zasadności zmiany budynków. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podzieliło stanowisko odwołania, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968r., ale zdaniem organu odwoławczego nie jest to jednoznaczne z wydaniem decyzji, bez podstawy prawnej. Wskazano, że decyzja wydana została [...] października 2004r. a więc po wprowadzeniu przez art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612), do ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne rozdziału 8a zawierającego regulacje dotyczącą numeracji porządkowej nieruchomości w miejscowościach. Wskazując na przepis art. 47 a ust. 2 zamieszczony w tym rozdziale, podkreślono że do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także prowadzenie i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości. Podkreślono, że w czasie rozpoznania odwołania, obowiązywało już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz.U. Nr 143, poz2432), wydane na podstawie art. 47 "b" ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Również i ten akt przewiduje nadanie numeru porządkowego, a więc i jego zmianę w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, o której organ zgodnie z § 9 ust. 1 zawiadamia właściciela nieruchomości, a nie w formie decyzji administracyjnej. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o zmianie numeru porządkowego, co uzasadniało utrzymanie jej w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli R. i J. U. z wnioskiem o jej uchylenie i stwierdzenie, że nieruchomość położona na działce [...] w [...] oś. [...] , stanowiącą własność "M. M. z d. U." zabudowana budynkiem mieszkalnym posiada numer porządkowy 1 A. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący powtórzyli zarzuty odwołania, że decyzja nie rozstrzyga o zasadności zmiany numeracji budynków. Przytoczono podniesione w odwołaniu okoliczności, że nadanie nieruchomości numeru [...] nastąpiło w 1981 r., co potwierdzono w 1989 r. po wybudowaniu budynku., Wskazano, że oznaczenie budynku na działce [...] Nr [...] jest odnotowane w księdze wieczystej, a nieruchomość aktem notarialnym z [...] .01.1998 r. Nr [...] przekazali swej córce M. M.. Podnoszono, że nr porządkowy [...] nadano nieruchomości rodziny G. nie wywodzącej się nawet z rodziny skarżących, oraz że nastąpiło to z naruszeniem zasad określonych w podstawie prawnej, a zmiana numeracji wiąże się z kosztami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zdaniem Kolegium, ponieważ sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, nie miało podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie, która nie należy do jego kompetencji. Wskazano na przepisy art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 12.10.1994r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), a przepisy art. 127 § 1, art. 141 § 1 kpa nie przewidują odwołań lub zażaleń od czynności materialno-technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta - stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Przedmiotem sprawy nie była w istocie kwestia merytorycznych przesłanek do zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, lecz kwestia czy czynność z zakresu administracji publicznej w przedmiocie zmiany numeracji porządkowej ma charakter decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1), postanowienia (o których mowa w pkt. 2 i 3), a także inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednakże uruchomienie tej kontroli w drodze skargi, stosownie do przepisu art. 52 tej ustawy warunkowane jest spełnieniem przesłanek, od których zależy dopuszczalność skargi na określony rodzaj aktu czy czynności administracji publicznej. W szczególności warunkiem tym jest wyczerpanie środków zaskarżenia przez co należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl art. 52 § 3 jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Przewidziany zatem prawem sposób załatwienia sprawy, determinuje rodzaj środka zaskarżenia, którego wykorzystanie warunkuje dopuszczalność wniesienia skargi. W sprawie niniejszej, Wójt Gminy [...] , dnia [...] października 2004r. zawiadomił skarżących o zmianie numeru porządkowego ich nieruchomości Nr 1A na Nr [...] , a dnia [...] października 2004 r. podjął w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie podwójnej numeracji budynków. Ta decyzja była zaskarżona odwołaniem, i została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lutego 2005r. Kolegium Odwoławcze, akceptowało stanowisko prawne organu I instancji, że nadanie numeru porządkowego ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej lecz nie mającej formy decyzji, a zatem postępowanie administracyjne zmierzające do załatwienia sprawy w takiej formie winno być umorzone, jako bezprzedmiotowe. Z dniem 6 października 2003 r., do ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), wprowadzony został na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 z późn.zm.), Rozdział 8 a pt. numeracja porządkowa nieruchomości w miejscowościach, zawierający dwa przepisy; art. 47a i 47b. Zgodnie z art. 47 a do zadań gminy należy :1) umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic placów w miastach i innych miejscowościach na obszarze gminy, 2) ustalanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także prowadzenie i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości. Przepis art. 47 b w ust. 1 nakłada na właścicieli nieruchomości zabudowanych oraz przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązek umieszczenia na nieruchomości, w widocznym miejscu, tabliczki z numerem porządkowym nieruchomości oraz utrzymywania jej w należytym stanie. W ust. 2 tego artykułu zawarta jest delegacja do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości, przy uwzględnieniu że oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu lub na wniosek właściciela nieruchomości. W oparciu o tę delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (DZ.U. Nr 243 z 15.11.2004 r. , poz. 2432). Rozporządzenie to weszło w życie (§ 11) z dniem 30 listopada 2004 r. Natomiast regulujące te same kwestie rozporządzenie Ministra gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz.U. Nr 23, poz. 151), utraciło moc już z dniem 7 października 2004 r., a to stosownie do przepisu art. 14 powołanej już ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (DZ.U. Nr 166, poz. 1612). Na tę zmianę stanu prawnego trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jest zarazem organem merytorycznym, a zatem umocowanym do rozpatrzenia sprawy i podjęcia decyzji określonej przepisem art. 138 § 1 i 2 kpa. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy przez wydanie decyzji dopuszczalne jest wówczas gdy wynika to z przepisów prawa materialnego. Potwierdza to przepis art. 104 kpa, regulujący tzw. procesowe pojęcie decyzji administracyjnej. Ani przepisy rozdziału 8 a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązujące już (od 6.10.2003) w dacie podjęcia przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] października 2004r. umarzającej postępowanie wszczęte zawiadomieniem z [...] .04.2003, w przedmiocie zmiany ewidencji nieruchomości, ani też przepisy obowiązującego już w dacie podejmowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] lutego 2005r. zaskarżonej decyzji, Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] października 2004 w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, nie przewidują załatwienia sprawy w tym przedmiocie w formie decyzji. Z przepisu § 9 Rozporządzenia wynika, że bez względu na to czy oznaczenie nieruchomości następuje z urzędu czy na wniosek, organ gminy o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia wskazane w tym przepisie podmioty. Przepisy prawa materialnego czynności nadania numeru porządkowego nieruchomości, przydają zatem charakter urzędowej czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, a nie charakter decyzji jako aktu administracyjnego. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości, zarazem obliguje właścicieli do spełnienia obowiązków określonych art. 47 b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z tych względów nadanie, numeru porządkowego nieruchomości przez organ gminy na podstawie art. 47 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) innej niż akty określone w § 2 pkt 1-3 tego artykułu. Stanowisko to znajduje także oparcie w wyroku NSA z dnia 2002.01.18. SA/Bk 1074/01-/ONSA 2003/2/65), wydanym na tle poprzednio obowiązującego rozporządzenia, gdyż w tym zakresie stan prawny nie został co do formy rozstrzygnięcia zmieniony. Wszczęcie zatem zawiadomieniem z 11 kwietnia 2003r. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany numeracji porządkowej nieruchomości było bezprzedmiotowe, gdyż przepisy prawa materialnego, nie przewidują wydania w tym postępowaniu decyzji administracyjnej. Z tych względów zaskarżona decyzja SKO znajduje oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, w zw. z art. 47 a ust. 2 i 47 b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz.U. Nr 243, poz. 2432). Zarazem należy zaznaczyć, iż czynności z zakresu administracji publicznej objęte przepisem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.), nie są wyjęte spod kontroli sadów administracyjnych w następstwie skarg, spełniających przesłanki dopuszczalności ich wniesienia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)