III SA/Kr 568/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. "za okres od 1 lutego 2021 r.", 2. zasądza na rzecz skarżącej S. G. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę w wysokości 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 lutego 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. G. (dalej jako skarżąca), uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r. nr [...] i orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem E. B.: • za okres od 1 lutego 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie 1971,00 zł miesięcznie, • za okres od 1 stycznia 2022 r. do bezterminowo w kwotach miesięcznych określonych w obwieszczeniach ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, które podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" w terminie do dnia 15 listopada każdego roku. Powyższe decyzja zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 29 września 2020 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem E. B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca podała, że w związku ze sprawowaną opieką pobiera zasiłek dla opiekuna, jednak w przypadku wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne, wnosi o uchylenie decyzji przyznającej jej ten zasiłek. Decyzją z dnia [...] 2020 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że nie da się ustalić, od kiedy istniała niepełnosprawność ojca skarżącej, a zatem nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wskazujący, że przy ustalaniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z treścią odwołania zleciło postępowanie uzupełniające, w ramach którego w dniu 1 lutego 2021 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że rezygnuje z pobieranego zasiłku dla opiekuna, a organ I instancji decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] uchylił decyzję przyznającą skarżącej ten zasiłek i wstrzymał jego wpłatę. Następnie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lutego 2021 r. Organ odwoławczy podzielił dokonane przez organ I instancji ustalenia, z których wynika, że skarżąca od 2012 r. faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a rozmiar tej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast nie zgodził się z organem I instancji, co do istnienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie skarżącej przedmiotowego świadczenia, w postaci chwili powstania niepełnosprawności. W tym względzie Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że niekonstytucyjna jest część przepisu uzależniająca prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium wskazało również, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane za okres, za który osoba wnioskująca ma już przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna, a uprawnionemu przysługuje wyboru korzystniejszego świadczenia, pod warunkiem wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego świadczenia. Odnosząc powyższą regulację do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, że w dniu 29 września 2020 r. skarżąca złożyła oświadczenie, iż rezygnuje z pobieranego zasiłku dla opiekuna. W ramach przeprowadzonego postępowania uzupełniającego, skarżąca ponownie złożyła w dniu 1 lutego 2021 r. oświadczenie o rezygnacji z pobieranego zasiłku, w następstwie czego organ I instancji w dniu 3 lutego 2021 r. uchylił decyzję przyznającą ten zasiłek. Zatem, skoro wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął w dniu 1 października 2020 r., to niemożliwe jest przyznanie świadczenia zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych od miesiąca złożenia wniosku, gdyż decyzja o zasiłku dla opiekuna została wyeliminowana dopiero w lutym 2021 r. Od powyższej decyzji S. G. złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021.137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyznająca skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Decyzja ta uwzględnia co do zasady roszczenie skarżącej, gdyż organ odwoławczy za udowodniony uznał fakt pełnienia przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym ojcem w zakresie uniemożliwiającym jej świadczenie pracy zarobkowej, a także w związku z powoływanym przez skarżącą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13 organ odwoławczy uznał – konwalidując błąd organ I instancji – że nie ma znaczenia data wystąpienia niepełnosprawności ojca skarżącej. Przedmiotem sporu jest jednak data początkowa, od której świadczenie pielęgnacyjne skarżącej przysługuje. Zdaniem skarżącej powinno ono być jej przyznane od dnia 1 października 2020 r. w związku z tym, że wniosek został przez nią złożony w dniu 29 września 2020 r. W opinii Kolegium przyznanie świadczenia od tego dnia jest niemożliwe z uwagi na fakt, że skarżącej przysługiwał w tym czasie zasiłek dla opiekuna, a datą graniczną otwierającą możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest dzień wydania decyzji uchylającej prawo skarżącej do zasiłku dla opiekuna i wstrzymującej jego wypłatę. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna. Należy wskazać, że ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym powołanych uregulowań, przyjmuje się, że ustawodawca przewidział w powołanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17, CBOSA). W rezultacie, należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, CBOSA). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sąd podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien skutkować jego przyznaniem, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. (tak wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 2852/20 CBOSA). W państwie prawnym nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła oświadczenie o warunkowej rezygnacji z przyjmowanego zasiłku dla opiekuna już w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, to jest w dniu 29 września 2020 r. Uznanie, że skarżąca spełnia pozytywne przesłanki przyznania jej tego świadczenia winno skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, a nie z paromiesięcznym opóźnieniem tylko z tego względu, że w obrocie prawnym pozostawała jeszcze decyzja przyznająca alternatywne świadczenie. Ugruntowane już orzecznictwo wskazuje wiele rozwiązań dla eliminacji kumulacji roszczeń tak, aby osoba uprawniona pobrała należne jej świadczenie w pełnej wysokości. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Kolegium treść przepisów u.ś.r. nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca pobierał zasiłek dla opiekuna, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez zrekompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por.: wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r. sygn. II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Po 158/19, WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Wr 360/19 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 60/19). Podkreślić należy, że powtórne odebranie od skarżącej oświadczenia o zrzeczeniu się przez nią przyznanego jej wcześniej zasiłku dla opiekuna w ramach zleconego przez Kolegium postępowania uzupełniającego było całkowicie zbędne, skoro oświadczenie takie zostało wyraźnie złożone już wcześniej, a także podważa zaufanie do organów administracyjnych. Reasumując, w świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa, które orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd w pełni podziela, przedstawiona zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę argumentacja związana z brakiem możliwości uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna oraz przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym obowiązuje decyzja w przedmiocie zasiłku dla opiekuna – jest chybiona. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organy uwzględnią stanowisko Sądu w kwestii przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego (od dnia złożenia wniosku) w sytuacji pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, dokonując wyboru procesowej formy załatwienia sprawy umożliwiającej skarżącej realizację dokonanego wyboru świadczenia, mając na względzie przepis art. 35 k.p.a. zobowiązujący do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) zasądzając od organu kwotę 497 zł, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.