III SA/Kr 573/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi małoletniego T. K. działającego przez przedstawiciela ustawowego J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza nieważność decyzji z dnia [...] 2008 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji – Wójta – z dnia [...] 2011 r., znak: [...], którą odmówiono małoletniemu T. K., działającemu przez przedstawiciela ustawowego J. K., przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wnioskowanego na okres od 1 grudnia 2008 r. do 31 października 2010 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 16, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 859 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 września 2007 r. J. K. - przedstawiciel ustawowy małoletniego syna T. K.- złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku tego dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności syna T. z dnia 3 października 2007 r. ([...], z którego wynika, że niepełnosprawność datuje się od marca 2003 r., a orzeczenie to wydane zostało do 31 października 2010 r., a także zaświadczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 września 2007 r., potwierdzające złożenie wniosku w sprawie ponownego wydania orzeczenia o niepełnosprawności T. K. Decyzją z dnia [...] 2007 r., znak: [...], Wójt Gminy przyznał T. K. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 października 2007 do dnia 31 października 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] 2008 r., znak: [...], działający z upoważnienia Wójta, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przekazał wnioski o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w tym wniosek z dnia 12 września 2007 r., złożony przez przedstawiciela ustawowego T. K., do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej celem ustalenia od kiedy mają w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia tego postanowienia organ ustalił, że małżonek J. K. (która działa w tym postępowaniu jako przedstawiciel ustawowy T. K.) jest aktywny zawodowo od 15 czerwca 2005 r. na terenie Niemiec. Pismem z dnia 11 grudnia 2008 r. J. K. wniosła o "(...) wstrzymanie zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego na syna T. K. od miesiąca grudnia 2008 r." W rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] 2008 r., znak: [...], Wójt Gminy, wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził z dniem 11 grudnia 2008 r. wygaśnięcie decyzji z [...] 2007 r., znak: [...], mocą której przyznał T. K. zasiłek pielęgnacyjny na okres 1 października 2007 do dnia 31 października 2010 r. W motywach wydania tej decyzji podniesiono, że przedstawiciel ustawowy T. K. 11 grudnia 2008 r. złożył oświadczenie, w którym zrezygnował z ustalonego w decyzji z [...] 2007 r., znak: [...], prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z tym decyzja ta stała się, zdaniem Wójta, bezprzedmiotowa, a za wygaśnięciem tego aktu przemawiał zarówno interes społeczny jak i interes strony. Rezygnacja z prawa spowodowała, że prawo do tego świadczenia przestało istnieć, dalsze pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej zasiłek pozostawałoby w kolizji z interesem społecznym. Eliminacja jej z obrotu jest wobec tego słuszna zarówno dla strony, jak i organu, z uwagi na usunięcie stanu niepewności co do istnienia stosunku administracyjnoprawnego, a także jego zakończenie w sposób prawem przewidziany. Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej poinformował Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej, że na podstawie informacji przekazanych przez niemiecką instytucję właściwą ustalono, że między innymi w sprawie wniosku z 12 września 2007 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2007 r. do 31 października 2010 r. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organem właściwym do wydania świadczeń rodzinnych jest więc Wójt Gminy. W dniu 30 grudnia 2010 r., na formularzu wniosku J. K., jako przedstawiciel ustawowy T. K., wniosła więc o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, zaległego, jak określiła, od grudnia 2008 r. Wójt Gminy, będący organem I instancji, nie uwzględnił tego żądania i decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], odmówił małoletniemu T. K., działającemu przez przedstawiciela ustawowego J. K., przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wnioskowanego na okres od 1 grudnia 2008 r. do 31 października 2010 r. W jej uzasadnieniu Wójt wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych szczegółowo reguluje okresy na jakie przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny, w tym początkowy i końcowy, który jest ostatnim dniem ważności orzeczenia o niepełnosprawności, chyba, ze orzeczenie to wydano na czas nieokreślony. Wówczas prawo do zasiłku ustala się na czas nieokreślony (art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organ wskazał następnie na regulację art. 16 ust. 1 i 2 pkt. 9, art. 3 pkt. 9, art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniósł, że przywołane przepisy regulują instytucję zasiłku pielęgnacyjnego, w tym enumeratywnie wymieniają przesłanki, które muszą zostać spełnione, żeby organ orzekający mógł pozytywnie zweryfikować wniosek i przyznać świadczenie. Podkreślił, że przedmiotem rozważań jest sprawa zasiłku pielęgnacyjnego za okres sprzed miesiąca złożenia wniosku, tj. okres obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 3 października 2007 r. Kwestia natomiast zasiłku pielęgnacyjnego w okresie bieżącym podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. Mając na uwadze, że sprawa dotyczy okresu od grudnia 2008 r. do października 2010 r. Wójt stwierdził, że nie mógł przyznać zasiłku pielęgnacyjnego, po pierwsze z uwagi na zasady dotyczące okresu na jaki przyznaje się tego rodzaju świadczenie. Może orzec o przyznaniu zasiłku sprzed złożenia wniosku, ale tylko w sytuacji kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności, tj. w przypadku przewidzianym w art. 24 ust. 3a ustawy. Ten jednak w tej sytuacji nie zachodzi, a po drugie, decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny wygasła. Po trzecie, nie mógł przyznać zasiłku w żądanym okresie, bo w konsekwencji wygasło również prawo do tego świadczenia, mając na uwadze czasookres złożenia wniosku o wznowienie wypłaty tego świadczenia. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy z [...] 2011 r., znak: [...], złożył T. K. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego J. K. Zarzucono organowi I instancji naruszenie 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, a w szczególności okoliczności związanych z przekazaniem wniosku o ustalenie prawa do zasiłki rodzinnego do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia od kiedy mają w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach prawnych mających wpływ na ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zarzucono również organowi I instancji naruszenie art. 23a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Regionalny Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wskazując Wójta Gminy jako organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie świadczeń rodzinnych na rzecz T. K. Odwołujący podniósł, że organ I instancji pominął, iż w dniu 9 grudnia 2008 r. wydał postanowienie w przedmiocie przekazania wniosku o ustalenie prawa do zasiłki rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia od kiedy mają w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy o koordynacji systemów ubezpieczenia społecznego, a to wobec ustalenia, iż A. K., ojciec T. K., pozostaje aktywny zawodowo na terenie Republiki Federalnej Niemiec. Wskazać w tym miejscu należy, że wobec wydania wskazanego postanowienia, J. K. złożyła w dniu 11 grudnia 2008 r. wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, pozostając w przekonaniu, iż w sprawie znajdą zastosowanie przepisy o koordynacji systemów ubezpieczenia społecznego i prawo do świadczeń zostanie ustalone decyzją marszałka województwa. W świetle tych zdarzeń, zwłaszcza zaś przekazania wniosku z powrotem do organu I instancji celem ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, błędne jest stanowisko organu I instancji, że zakończenie okresu zasiłkowego nie pozwala na przyznanie świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że decyzją z dnia [...] 2008 r., znak: [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej stwierdził wygaśnięcie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Decyzja ta nie była kwestionowana przez stronę w administracyjnym toku instancji, a zatem uzyskała przymiot ostateczności, w rozumieniu art. 16 k.p.a. Złożony natomiast w dniu 30 grudnia 2010 r. w gminnym ośrodku pomocy społecznej wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od grudnia 2008 r. nie mógł być w ocenie Kolegium uznany za wniosek o kontynuację świadczenia, czyli przypadek określony w art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że organ orzekający, niezależnie od okoliczności sprawy opisanych przez J. K. w odwołaniu, nie miał możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia wstecz, tj. sprzed daty złożenia wniosku w sprawie, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają organowi takich uprawnień. Innymi słowy orzeczenie w niniejszej sprawie przez organ o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego "zaległego" - za okres czasu poprzedzający złożenie wniosku - byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] 2008 r., znak: [...], wiązałoby się z przywróceniem uprawnień do pobrania zaległego świadczenia. Mając to na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało decyzję organu I instancji za prawidłową i utrzymało ją w mocy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 marca 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. K., działający przez przedstawiciela ustawowego – matkę J. K. Skarga stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący podkreślił, że wobec wydania postanowienia z dnia [...] 2008 r. w przedmiocie przekazania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia od kiedy mają w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy o koordynacji systemów ubezpieczenia społecznego, złożony został w dniu 11 grudnia 2008 r. wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Istniało przekonanie, iż w sprawie znajdą zastosowanie przepisy o koordynacji systemów ubezpieczenia społecznego i prawo do świadczeń zostanie ustalone decyzją marszałka województwa. W dniu 3 grudnia 2010 r. Regionalny Ośrodek Pomocy Społecznej, w korespondencji kierowanej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wobec powyższego poinformował, że organem właściwym do wydawania rozstrzygnięć w sprawie świadczeń rodzinnych na rzecz małoletniego syna jest Wójt Gminy. Okoliczności te, mające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku, zostały pominięte przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez Wójta Gminy oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Fakt wystąpienia przez organ I instancji do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej celem ustalenia od kiedy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a następnie czas oczekiwania na odpowiedź, determinowały działania J. K. – przedstawiciela ustawowego skarżącego. Wniosek o wstrzymanie zasiłku z dnia 11 grudnia 2008 r. złożony został bowiem wobec wystąpienia organu I instancji do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej z zapytaniem w przedmiocie daty zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wedle pracowników organu I instancji koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego miała miejsce, stąd przekonanie o konieczności złożenia wniosku. Jako, że Regionalny Ośrodek Pomocy Społecznej udzielił odpowiedzi w przedmiotowej kwestii do GOPS w grudniu 2010 r. J. K. wystąpiła wówczas o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2008 r., a zatem od daty złożenia zapytania do ROPS, do 31 października 2010 r.. Skoro skierowane zostało zapytanie o datę zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wcześniejsze złożenie wniosku nie było możliwe. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ale także jest uprawniony do uchylenia wszystkich poprzedzających je decyzji wydanych dla załatwienia danej sprawy administracyjnej. Regulacja ta ma na celu usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w granicach sprawy, które w wyniku sądowej kontroli są niezgodne z prawem. Wskazać należy, że granice sprawy, o której mowa w art. 134 i 135 p.p.s.a. wyznacza istota stosunku administracyjnego. Pojęcie "sprawy, jakim operują wskazane przepisy, różni się więc od pojęcia "sprawy administracyjnej" – jest ono od niego szersze. Pod pojęciem sprawy, w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., należy zatem rozumieć wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które – poprzedzając zaskarżone rozstrzygnięcie – warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego (por. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. T. Woś, M. Romańska, H. Knysiak – Molczyk, Warszawa 2009 r., komentarz do art. 135). Określenie "we wszystkich postępowaniach" oznacza, że chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, jak i o postępowania nadzwyczajne, do których zalicza się wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, 155 i 161 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.; tak. A. Kabat, komentarz do art. 135 p.p.s.a., Lex Omega 43/2011). Do postępowań nadzwyczajnych, służących weryfikacji decyzji niewadliwych, zaliczyć też należy tryb przewidziany w art. 162 k.p.a. dotyczący wygaśnięcia decyzji. Granice sprawy wyznacza więc istota stosunku administracyjnego (T. Woś, op. cit. i przytoczone tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). Mając powyższe na względzie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że w ramach uprawnień przewidzianych w art. 135 p.p.s.a., zobowiązany jest skontrolować decyzje wydane w sprawie zainicjowanej wnioskiem J. K. z 12 września 2007 r., w wyniku którego Wójt Gminy przyznał prawo do zasiłku pielęgnacyjnego małoletniemu T. K. Kontrolą sądową należało objąć również decyzję z [...] 2008 r., znak: [...], Wójta Gminy o wygaśnięciu z dniem 11 grudnia 2008 r. jako bezprzedmiotowej decyzji Wójta z [...] 2007 r., znak: [...], przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Podkreślić trzeba, że poddawana ocenie pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji z [...] 2011 r., znak: [...], były bowiem zależne od decyzji [...] 2008 r., znak: [...], w sprawie wygaśnięcia ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. Decyzja ta, mimo, że wydana w odrębnym postępowaniu, nie była jednak podjęta w innej sprawie. Miała ona, co najważniejsze, istotny fakt prawotwórczy dla wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 marca 2011 r. nr [...] i decyzji Wójta Gminy z [...] 2011 r., znak: [...]. Gdyby nie decyzja o wygaśnięciu, Wójt Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydaliby decyzji o takiej treści, jak zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji. Wygaśnięcie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny stanowiło, jak podkreśliły organy, jedną z podstaw wydania negatywnych dla strony skarżącej rozstrzygnięć. W odniesieniu do decyzji o wygaśnięciu, wydanej na podstawie art. 162 k.p.a. wskazać należy, że w ocenie Sądu, została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 162 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja między innymi stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ ten stwierdza również wygaśnięcie decyzji, gdy została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższy artykuł, regulujący przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w istocie zawiera aż trzy normy prawne. Według pierwszej, organ stwierdza wygaśniecie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Według drugiej organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Według trzeciej, organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona tego warunku nie dopełniła (por. T. Woś w: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 161 k.p.a.). PiP 1992, z. 5, s. 49 i następne). Zauważyć więc należy, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, choćby z powodu rezygnacji z uprawnień przez stronę. Analiza akta administracyjnych wskazuje, że wbrew twierdzeniom Wójta Gminy działająca w imieniu skarżącego J. K. nigdy nie wnosiła o ustalenie braku uprawnień małoletniego do zasiłku pielęgnacyjnego, czy też o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku. Żądanie jej dotyczyło wstrzymania wypłaty skonkretyzowanego już w decyzji z [...] 2007 r., znak: [...], świadczenia. Istotne w sprawie stało się dostrzeżenie przez Wójta Gminy, wobec okoliczności pracy ojca małoletniego na terenie Niemiec – możliwości koordynacji systemów. W tym też celu przekazał on Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej postępowanie w sprawie wykonania decyzji przyznającej świadczenie. Zgodnie bowiem z art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych)w przypadku, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek (...). W przypadku, gdy zostanie ustalone, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie rodzinne, od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 art. 23a ustawy oświadczeniach rodzinnych (ust. 5 art. 23a tej ustawy). Jest zatem niewątpliwym, tak jak wskazuje strona skarżąca, że jej wniosek "o wstrzymanie wypłaty" był determinowany postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r., znak: [...]. Wskazuje na to treść wniosku, z której wyraźnie wynika, ze wnosiła ona o wstrzymanie wypłaty, a nie o uchylenie prawa do zasiłku. Nadto podyktowany był, jak należy sądzić, także ostrożnością procesową. Wójt nie wyjaśnił też wprost w uzasadnieniu decyzji o wygaśnięciu, że tak naprawdę podjął ją z urzędu, kierując się interesem społecznym, by stwierdzić brak prawa małoletniego do zasiłku, co z kolei uniemożliwiło stronie zorientowanie się o intencji rozstrzygnięcia, mającego być wydanym na wniosek strony skarżącej dotyczącego tylko i wyłącznie jedynie czasowego wstrzymania wypłaty zasiłku. W motywach brak jest wyjaśnienia, poza ogólnikowymi stwierdzeniami dotyczącymi postulatu pewności prawnej, jaki to naprawdę interes społeczny, będący w kolizji interesem strony, przemawiał za wygaśnięciem decyzji i dlaczego wziął on prymat nad indywidualnym interesem strony. Zdaniem Sądu, błędne było przekonanie Wójta Gminy, że za wygaśnięciem przemawiał interes strony. Nie została ona przecież obciążona obowiązkami, czy też bezprzedmiotowość decyzji stanowiła przeszkodę w uzyskaniu przez stronę uprawnień. Wręcz przeciwnie. Nie skonkretyzowanie przesłanki do wygaśnięcia aktu administracyjnego, lecz przesądzenie a priori ("z góry"), że intencją strony była rezygnacja z uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Po pierwsze, w ocenie interesu strony należy się bowiem kierować przepisem art. 7 k.p.a. Po drugie, wysoce wątpliwym jest w związku z tym, że przestał istnieć stosunek prawny, bo odpadła podstawa faktyczna. Podstawa ta w dalszym ciągu bowiem istniała. Wójt Gminy w tych okolicznościach nie miał uprawnień do wydania decyzji o wygaśnięciu, patrząc jedynie choćby przez pryzmat tego, że wstrzymanie wypłaty, to w istocie wstrzymanie wykonania decyzji, w którym to specyficznym postępowaniu nie wydaje się decyzji jako aktu władczego, lecz co najwyżej ewentualnie postanowienie o wstrzymaniu. (zob. tezy z piśmiennictwa przy art. 28 ustawy o świadczeniach rodzinnych w Lex Omega, a także w Sł.Pracow.2009.5.29). Skutki zatem takiego działania organu nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności. Nie należy też zapominać, że art. 162 k.p.a. zawiera postanowienia lex specialis, a co za tym idzie, należy go stosować ściśle i w wyjątkowych sytuacjach. Stanowi on inaczej w stosunku do postanowień art. 110 k.p.a. (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji...s. 56). Sąd stwierdził więc, że w decyzji z [...] 2008 r., znak: [...] o wygaśnięciu tkwi kwalifikowana wada, skutkująca jej eliminacją z obrotu prawnego. Powyższe powoduje uznanie racji strony skarżącej i uchylenie decyzji – zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym bowiem stanie rzeczy organy błędnie też zakwalifikowały żądanie strony skarżącej z 30 grudnia 2010 r. Istotnie niemożliwym jest ustalenie świadczenia za okres wcześniejszy, sprzed wniosku, chyba że podanie dotyczy kontynuacji świadczenia, co może mieć miejsce, jak słusznie wskazują organy, jeśli chodzi o świadczenia powiązane z obowiązywaniem orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu zwrócić też należy uwagę na ten aspekt, że organ, skupiając się na wygaśnięciu decyzji, nie wyjaśnił także, czy doszło do wydania ponownego orzeczenia o niepełnosprawności. Zaniechanie tego również świadczy w sytuacji dysponowania zaświadczeniem o złożeniu takiego wniosku (zaświadczenie z 11 września 2007 r.) o naruszeniu postanowień artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. , jak i naruszeniu postanowień art. 26 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niezadośćuczynienie obowiązkowi informowania przez organ realizujący świadczenia rodzinne o terminach składnia wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 art. 26 oraz w art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy nie potwierdzając i w sposób właściwy w tym względzie nie pouczając stronę skarżącą, by nie poniosła ona negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości prawa, nie wyjaśniły rzeczywistych intencji strony skarżącej, która sprowadzała się do wykonania decyzji przyznającej małoletniemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Skoro okazało się, że brak jest koordynacji systemów, to w takiej sytuacji, w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprawa jest przekazywana organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a w przypadku, gdy już organ właściwy wydał decyzję o przyznaniu świadczenia, a członek rodzinny wyjechał po jej wydaniu, informuje się jedynie o tym fakcie organ właściwy (art. 23a ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wobec tego Wójt Gminy nie mógł wydać decyzji o wygaśnięciu. Mógł jedynie, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej z 11 grudnia 2008 r. i przy ustaleniu zaistnienia ku temu przesłanek, wstrzymać wypłatę do czasu rozstrzygnięcia kwestii koordynacji systemów (art. 28 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W ocenie więc Sądu postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w tym więc zakresie, nie zostało przeprowadzone w zgodzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakazującymi organom ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i rozpatrzyć cały materiał dowodowy we wzajemnej łączności. Z działania strony w zaufaniu do organów państwa, a także z jej nieznajomości prawa nie można w postępowaniu administracyjnym wyciągać negatywnych dla strony konsekwencji. Nie buduje to po pierwsze, poszanowania reguł kultury administrowania, a po drugie, zasada ignorantia iuris nocet, na gruncie postępowania administracyjnego i prawa administracyjnego ulega złagodzeniu. Wreszcie wątpliwości nie można rozstrzygać na niekorzyść obywatela. Samo zresztą Kolegium zauważa, że jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu otwierałoby możliwość rozpatrywania żądania strony skarżącej. Skoro organy w postępowaniu, zakończonym ocenianymi przez Sąd decyzjami, nie przeprowadziło w sposób dostateczny i zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. postępowania wyjaśniającego, nie tylko w zakresie stanu faktycznego, ale przede wszystkim prawnego, to tego rodzaju naruszenia przepisów procedury, nakazujące takie działania organów w każdym postępowaniu administracyjnym, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a upoważniało Sąd do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 marca 2011 r. nr [...], jak i decyzji organu I instancji z [...] 2011 r., znak: [...] – Wójta Gminy. W ponownym rozpoznaniu sprawy organy, biorąc pod uwagę wskazane rozważania, zobowiązane będą zwrócić uwagę, że w obrocie prawnym pozostaje w dalszym ciągu decyzja z dnia [...] 2007 r., znak: [...], przyznająca stronie zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 października 2007 do dnia 31 października 2010 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak punkcie I i II sentencji wyroku.