III SA/Kr 575/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2025 r. nr 010070/680/5136944/2022 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2022/2023 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej L. F. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.1. L. F. – nazywana dalej "Skarżącą" złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na syna na okres 2022/23. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował ją 24 maja 2022 r. o przyznaniu wnioskowanego prawa. Następnie, wezwaniami z 3 stycznia oraz 5 lutego 2024 r. ZUS poinformował Skarżącą, że zgodnie z danymi zawartymi w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej nie odnotowano okresów legalnego pobytu Skarżącej w Polsce. W związku z powyższym organ wezwał ją do wyjaśnienia rozbieżności wynikających ze złożonego wniosku o świadczenie wychowawcze z danymi zawartymi w rejestrze Straży Granicznej. W odpowiedzi Skarżąca przesłała do orangu dokumenty: zaświadczenie z 27 listopada 2023 r. zawierające pełny odpis danych skarżącej przetwarzanych w rejestrze PESEL z przypisanym statusem "UKR", pismo Komendanta Placówki Granicznej w Korczowej z 13 listopad 2023 r. informujące o uzupełnieniu danych przez dodanie kategorii "ewakuowany/uchodźca wojenny" oraz powiadomienie z 28 marca 2022 r. o nadaniu synowi numeru PESEL z przypisanym statusem "UKR". 1.2. Decyzją z 3 kwietnia 2024 r. (nr 010070/680/5136944/2022) ZUS uchylił Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na syna na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. z uwagi na brak odnotowanego okresu legalnego pobytu skarżącej w Polsce i brak wyjaśniania - stosownie do wezwań z 3 stycznia 2024 r. i 5 lutego 2024 r., rozbieżności wynikających ze złożonego wniosku o świadczenie wychowawcze z danymi zawartymi w rejestrze Straży Granicznej. 1.3. W odwołaniu Skarżąca podała, że po wjeździe do Polski 10 marca 2022 r. ani ona, ani jej syn nie opuszczali Polski. Wskazała też, że zgodnie z informacją uzyskaną ze Straży Granicznej, zarówno dane jej, jak i syna zostały uzupełnione przez dodanie kategorii "ewakuowany/uchodźca wojenny". Jednocześnie w Urzędzie Miasta Tarnowa poinformowano ją, że w systemie status "UKR" jej i syna są aktualne. 1.4. Prezes ZUS, decyzją z 21 lutego 2025 r. (nr 010070/680/5136944/2022) utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że świadczenie wychowawcze przysługuje obywatelowi Ukrainy, jeżeli jego pobyt w Polsce został uznany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337; dalej jako "u.p.o.u.") Za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ww. ustawy uznaje się pobyt obywatela Ukrainy, który przybył do Polski z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi po 23 lutego 2022 r. jeśli został mu nadany numer PESEL z oznaczeniem statusu cudzoziemca "UKR" i został umieszczony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w rejestrze pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi. Na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, że wjazd skarżącej na terytorium RP 10 marca 2022 r. został odnotowany jako przyjazd obywatela Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Jednocześnie brak jest w powyższym rejestrze dotyczących okresów legalnego pobytu skarżącej na terytorium RP. Skarżąca nie przedstawiła ważnego dokumentu, który potwierdza jej legalny pobyt i dostęp do rynku pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Również odczyt danych z ww. rejestru dokonany w dniu wydania niniejszej decyzji potwierdza, że dane skarżącej dotyczące legalności pobytu w Polsce nie zostały zmodyfikowane. Zgodnie z art. 26 ust. 3i tej ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są obowiązani do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i z rejestru PESEL. Z uwagi na fakt, że według rejestru prowadzonego przez Straż Graniczną skarżąca nie posiada legalnego pobytu na terytorium RP, nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego w zakresie wynikającym z art. 2 ust.1 ww. ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako "k.p.a."). W uzasadnieniu Skarżąca podała, że przyjechała do Polski z synem 10 marca 2025 r., a 5 kwietnia 2022 r. otrzymali zaświadczenie o nadaniu status "UKR". Od 2 maja 2022 r. do chwili obecnej jest zatrudniona w firmie "Z." w T., a syn uczęszcza do szkoły podstawnej na terenie T. W związku z wezwaniem przez ZUS o wyjaśnienie rozbieżność między danymi wynikającymi ze złożonego wniosku, a danymi zawartymi w rejestrze Straży Granicznej uzyskała informacje zarówno z Urzędu Miasta w Tarnowie, jak i z placówki Straży Granicznej w Korczowej, które potwierdzają ich legalny pobyt na terytorium RP. Ponadto w lipcu 2023 r. i lipcu 2024 r. złożyła wnioski o świadczenie "Dobry start" na syna i świadczenie to zostało przyznane, a organ nie kwestionował statusu "UKR". Od 25 czerwca 2024 r. posiada kartę pobytu, syn natomiast od 27 stycznia 2025 r. Od wjazdu do Polski nie opuszczali jej granic. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Z treści kontrolowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że na ich materialnoprawną podstawę składają się art. 26 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 3, art. 2 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 u.p.o.u. W kontekście rozpoznawanej sprawy wystarczy odnotować, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 3 tej ustawy obywatelom Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny, przysługuje świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przy czym pojęcie legalnego pobytu zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. i wiąże się ono z legalnym przybyciem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 24 lutego 2022 r. – czyli pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę. W art. 11 ust. 2 u.p.o.u. wprowadzono zaś przesłankę negatywną, której wystąpienie pozbawia obywatela Ukrainy uprawnienia do legalnego pobytu w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy. Przesłanką tą jest wyjazd z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 30 dni. 3.3. Odnosząc powyższe na grunt sprawy należy podkreślić, że organy nie kwestionowały faktu wjazdu Skarżącej oraz jej syna na terytorium kraju. Przeciwnie, potwierdziły, że zgodnie z rejestrem prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej Skarżąca przybyła 10 marca 2022 r. (s. 2 decyzji, k. 94 akt administracyjnych). Jej syn przybył tego samego dnia, co wynika z danych zawartych w tym samym rejestrze (por. k. 65-66 akt administracyjnych). Niemniej jednak, zdaniem organu, w sprawie wystąpiły przesłanki warunkujące stwierdzenie nienależnego pobierania świadczenia wychowawczego w rozumieniu art. 25 u.p.w.d. W ocenie organów, w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej brakowało danych dotyczących okresów legalnego pobytu Skarżącej, a równocześnie Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby jej legalny pobyt i dostęp do rynku pracy na terytorium państwa. W konsekwencji przyjął, że nie spełnia ona wymogu legalnego pobytu w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (por. s. 2-3 decyzji). 3.4. Stanowisko organu jest chybione z kilku powodów. Przede wszystkim – jak już było o tym mowa powyżej – poza sporem leży fakt legalnego wjazdu Skarżącej oraz jej syna na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 10 marca 2022 r. Z zebranych przez organ dowodów nie wynika zaś, aby Skarżąca opuściła kraj na okres dłuższy niż 30 dni, tak jak przewiduje to art. 11 ust. 2 u.p.o.u. W tym zakresie podstawowym dowodem, na który wskazał organ, był rejestr prowadzony przez Straż Graniczną. Tyle tylko, że nie zawierał on żadnych informacji o wyjazdach Skarżącej (tj. opuszczeniu przez nią terytorium państwa). W rubryce "Dane o okresach legalności pobytu" widnieje się zapis "brak danych o okresach legalności pobytu". W rubryce "Przekroczenie", pod pozycją "Dane odprawowe" również widnieje zapis "brak danych" (k. 61-64). Mimo tego na podstawie rejestru organy przyjęły, że Skarżąca nie przebywała legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – a co za tym idzie nie przysługiwał jej status "UKR", ani prawo do świadczeń wychowawczych. Wniosku takiego organy nie mogły jednak przyjąć w sposób uprawniony, skoro opierał się on na "braku danych" o wyjeździe Skarżącej z kraju na okres dłuższy niż 30 dni. Z art. 11 ust. 2 u.p.o.u. jasno wynika, że utrata prawa do legalnego pobytu w znaczeniu art. 2 ust. 1 tej ustawy wiąże się z tą okolicznością – i to właśnie wystąpienie tej okoliczności organ powinien dowieść, aby przyjąć, że Skarżąca nie przebywa legalnie w Polsce. Wszak o wystąpieniu danego faktu wnosić można jedynie na podstawie takich dowodów, które jego istnienie potwierdzają, podczas gdy brak informacji o danym fakcie nie dowodzi ani jego istnienia, ani nie istnienia – a właśnie w ten sposób należy odczytywać zapisy wspomnianego rejestru. Oceniając wystąpienie tej okoliczności organ uchybił zatem zasadom logicznego rozumowania, a przez to należy przypisać mu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. 3.5. Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, jest to, że wraz z wystąpieniem wspomnianej okoliczności – czyli wyjazdu z Polski na więcej niż 30 dni – zainteresowany traci uprawnienie do legalnego pobytu. Artykuł 11 ust. 2 u.p.o.u. zawiera zatem przesłankę negatywną względem powyższego uprawnienia – a co za tym idzie ciężar wykazania tego rodzaju przesłanki spoczywa na organie. Oznacza to równocześnie, że organ nie może wymagać od zainteresowanego, aby ten wykazał, iż nie miała ona miejsca, ponieważ stanowiłoby to niedozwolone przeniesienie ciężaru dowodzenia. O ile bowiem Skarżąca może wywodzić, że wraz z przekroczeniem granicy na zasadach opisanych w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. nabyła prawo do legalnego pobytu, tak organ, chcąc zanegować to prawo na podstawie art. 11 ust. 2 tej ustawy, powinien wykazać, że wyjechała ona z terytorium państwa na okres dłuższy niż 30 dni. Powyższe znajduje potwierdzenie również w treści art. 26 ust. 3a u.p.o.u. Przepis ten stanowi, że Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych "informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2 oraz informację o posiadaniu nieprzerwanie, przez okres nie krótszy niż 365 dni, uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1." Z kolei w art. 26 ust. 3b pkt 6 tej ustawy przewidziano, że pośród danych zbieranych i udostępnianych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej powinny znaleźć się informacje o "dacie końcowej okresu pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznawanego za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 oraz informację o datach wjazdów i wyjazdów z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej." Ponadto z art. 26 ust. 3i u.p.o.u. wynika, że na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych spoczywa obowiązek "weryfikacji dalszego prawa do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3 i 6, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3" (tj. rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej) oraz "rejestru PESEL". Przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie stanowią o tym, że zapisy z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej mają charakter wiążący dla organu, czy też stanowić mogą jedyny dowód na okoliczność wystąpienia przesłanki z art. 11 ust. 2 tej ustawy. W art. 26 ust. 3i u.p.o.u., na który powołał się organ w decyzji odwoławczej, wprost jest bowiem mowa o tym, że weryfikując uprawnienie do świadczenia wychowawczego organ czyni to "w szczególności" na podstawie wspomnianego rejestru. Organ nie jest zatem formalnie skrępowany w tym zakresie, a biorąc pod uwagę odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które znajduje się w art. 28 ust. 1 u.p.w.d., chcąc ustalić tę okoliczność organ powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe. Artykuł 28 ust. 1 u.p.w.d. przewiduje bowiem, że do spraw dotyczących świadczeń wychowawczych w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego – w tym chociażby art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tego jednak organ nie uczynił. To zaś oznacza, że organ nie podjął wszystkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), o przeprowadzona przezeń ocena tych dowodów, które zebrała okazała się – jak już o tym było mowa powyżej – oceną dowolną, a nie swobodną (art. 80 k.p.a.). 3.6. Dodatkowo należy dostrzec, że w art. 26 ust. 3i u.p.o.u. wspomniano również wprost rejestr PESEL. W aktach administracyjnych sprawy znalazł się odpis z tego rejestru dotyczący Skarżącej. W odpisie tym w pozycji "status cudzoziemca" widnieje zapis "UKR – Cudzoziemiec, któremu nadano numer PESEL w związku z konfliktem na terytorium Ukrainy". Dalej znajduje się informacja o dacie wpisu, który nastąpił 5 kwietnia 2022 r. (k. 83 akt administracyjnych). Brakuje w nim wzmianki o utracie statusu "UKR" przez Skarżącą. Organ nie wypowiedział się jednak w motywach kontrolowanej decyzji, co do znaczenie i wagi tych zapisów w kontekście przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.o.u. Tym samym dowód ten pominął przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, chociaż, biorąc pod uwagę obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), powinien był wziąć go pod uwagę i poddać ocenie, a następnie uwidocznić tę ocenę w motywach decyzji, tak jak wymaga tego art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. 3.7. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i podejmie działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie zweryfikowania uprawnień Skarżącej do otrzymywania świadczenia wychowawczego. 3.8. Mając na względzie to, że opisaną powyżej wadą dotknięte są decyzje wydane w obu instancjach, koniecznym okazało się ich łączne wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą dla tego rozstrzygnięcia jest art. 135 P.p.s.a., który przewiduje, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). 3.9. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a.