III SA/Kr 576/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. J. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego skargę oddala Zaskarżoną przez E. J. – K. decyzją z dnia 31 marca 2010r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak [...] orzekającą o odmowie przyznania E. J. – K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione P. K. (PESEL [...]) i P. K. (PESEL [...]). Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy powołał art. 2 pkt 10, art. 9, 10, 12, 15, 18 i 20 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r., Nr 1, poz. 7) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. z 2008r., Nr 135, poz. 855) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: E. J. – K. wniosła w dniu 18.08.2009r. do Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta o ustalenie prawa do świadczeń alimentacyjnych na osoby uprawnione P. K. (PESEL [...]) i P. K. (PESEL [...]). Do wniosku załączyła zaświadczenie Urzędu Skarbowego o osiągnięciu przez nią w roku 2008r. przychodu w wysokości 35,360.86 zł., w tym dochodu w kwocie 34,025.86 zł. Załączyła również zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym o prowadzeniu wobec dłużnika alimentacyjnego (R. K., byłego męża skarżącej) egzekucji należności alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego - wyroku Sądu Okręgowego z dnia 23.07.2007r. sygn. akt [...] orzekającego rozwód między skarżącą a R. K., w tym otrzymaniu przez skarżącą w roku 2008r. kwoty 1750,99 zł tytułem zasądzonych alimentów, a także zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wypłaceniu skarżącej z funduszu alimentacyjnego kwoty 2.850,00 zł., zaliczek alimentacyjnych w kwocie 11.424,00 zł, należności wierzyciela alimentacyjnego 9.552,19 zł. Wobec przedłożenia przez E. J. – K. odpisu skróconego aktu małżeństwa świadczącego o zawarciu przez nią w dniu 26.03.2009r. małżeństwa z R. K., organ zobowiązał skarżącą do przedstawienia zaświadczenia o wysokości dochodów uzyskanych przez R. K. w roku 2008. Z zaświadczenia tego wynika, że R. K. w roku 2008 osiągnął dochód w kwocie 11,400.33 zł. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] wydaną na podstawie art. 12 w zw. z art. 2 pkt 10, 1, 1a, 2, 9, 10,11,15,18,20 i 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych , 104 i 107 kpa i rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego odmówił przyznania E. J. – K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione P. K. i P. K. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego warunkującego przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 ustawy, świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,00 zł a podstawą ustalania dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (w sprawie jest to rok 2008). W przypadku skarżącej dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 771 zł i przekracza dopuszczalną kwotę o 46 zł. Uwzględniono przy tym przychód rodziny skarżącej z roku 2008 wynoszący 35.257 zł i alimenty wyegzekwowane przez komornika w wysokości 1.750,99 zł. Nie nastąpiła utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ogółem rodzina skarżącej uzyskała dochód w kwocie 37.007,99 zł, miesięczny dochód rodziny wyniósł 3.084 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny daje kwotę 771 zł. W odwołaniu od w/w decyzji E. J. – K. zakwestionowała wliczenie do dochodu rodziny dochodu jej obecnego męża R. K. Wskazała, że zawarła z nim związek małżeński w dniu 26.03.2009r., natomiast organ wziął pod uwagę jego dochód z okresu kiedy nie byli w związku małżeńskim, z roku 2008. Dodała, że z mężem pozostają w rozdzielności majątkowej, i że prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe z uwagi na to, że mąż opiekuje się niepełnosprawnymi rodzicami i z nimi mieszka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję. Uzasadniając decyzję, Kolegium zwróciło uwagę, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. W kwestii pojęcia dochodu organ zaznaczył, że należy odnieść się do ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa w art. 3 pkt 2, że dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W niniejszej sprawie miarodajnym dla oceny kryterium dochodowego rodziny skarżącej jest rok 2008r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku uzasadnienia wliczenia dochodu jej męża w pulę dochodu, na bazie którego ustala się uprawnienie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego organ powołał się w pierwszej kolejności na definicję legalną rodziny (art. 2 ust. 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), przez którą rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenie z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, pełnoletniego dziecka posiadającego dziecko i rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Jak zauważył organ, w świetle tej definicji orzekające w sprawie organy, związane przepisami prawa i nie mające możliwości orzekania w granicach uznania administracyjnego – obowiązane są uwzględnić skład rodziny istniejący w dacie orzekania. Żaden bowiem przepis prawa nie zwalnia z obowiązku wyłączenia ze składu rodziny osoby, która w roku bazowym nie była jeszcze małżonkiem wnioskodawcy, zauważając przy tym, że w ocenie Kolegium wniosek taki jest w sumie logiczny. W świetle tego stwierdzenia organ odwoławczy przedstawił bardziej szczegółowe wyliczenie dochodu rodziny skarżącej przypadające na członka rodziny w roku 2008, przyjmując, że na dochód składają się dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych a także świadczenia alimentacyjne w kwocie 1750,99 zł. Dochód uzyskany przez rodzinę skarżącej to jej dochód niepodlegający opodatkowaniu w postaci alimentów w wysokości 1750,99 zł i dochód opodatkowany w wysokości 34025,86 zł a także dochód R. K. w wysokości 11400,33 zł, podatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych od dochodu tego należy odjąć podatek należny, składki na ubezpieczenie zdrowotne odliczone od podatku oraz składki na ubezpieczenia społeczne odliczone od dochodu. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia w przypadku gdy członek rodziny osiąga dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne oblicza się według wzoru S=Sp)P-Sus), gdzie S oznacza składkę na ubezpieczenie zdrowotne wyrażone w złotych, Sp – stopę procentową składki na ubezpieczenie zdrowotne i P – przychód wyrażony w złotych. Składka na ubezpieczenie zdrowotne ujęta w zaświadczeniu urzędu skarbowego R. K. wynosi 1206,18 zł, a skarżącej 2 124,63 zł. Stopa procentowa składki na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2004r., Nr 210, poz. 2135) wynosi 9%. Łączny przychód rodziny skarżącej wykazany w zaświadczeniu z urzędu skarbowego wyniósł: co do R. K. 13 628,99 zł, natomiast składka na ubezpieczenie społeczne wynosi 1206,18 zł Zatem wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne, którą odlicza się od dochodu R. K. wykazanego w zaświadczeniu z urzędu skarbowego wynosi 1049,94 zł (9% x (13628,99 zł – 1963,02 zł) a co do skarżącej składka na ubezpieczenie społeczne wynosi 2790,46 zł (9% x (35360,86 zł – 4355,77 zł). Wobec tego wyliczony przez organ pierwszej instancji dochód jest prawidłowy a wydana decyzja nie narusza prawa. Skoro dochód na osobę w rodzinie skarżącej w roku 2008 wyniósł 771 to przekroczył kryterium dochodowe ustalone na 725,00 zł uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ zaznaczył na koniec, że decyzja w przedmiocie świadczenia alimentacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, w ramach którego możliwe byłoby przyznanie świadczenia po dokonaniu odpowiedniej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracyjny nawet w przypadku niespełnienia przesłanek ustawowych. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi E. J. – K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której powtarzając zarzuty z odwołania, zaznaczyła, że rozpatrzenie uprawnienia do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego winno uwzględniać okoliczność, że zawarła z R. K. związek małżeński w roku 2009, i z tego względu nielogicznym jest by uzależniać uprawnienie do świadczeń alimentacyjnych jej dzieci od sytuacji osoby, z którą nie była w roku 2008 związana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zasadę przyznawania świadczeń alimentacyjnych określa art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w ten sposób, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo, natomiast ust. 2 stanowi, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Wymieniona wyżej ustawa w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji samodzielnie nie stanowiła o sposobie ustalania dochodu, dochodu rodziny, czy dochodu przypadającego na członka rodziny odsyłając w tej kwestii do ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 ust. 4 i 5). Stąd jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy - dochód rodziny skarżącej stanowiący podstawę do ustalenia przyznania jej prawa do świadczeń alimentacyjnych na uprawnione osoby należało ustalić zgodnie z zasadą wynikającą z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a następnie określić dochód przypadający na członka rodziny. Okres zasiłkowy w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów to okres świadczeniowy, który przypada od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Skoro E. J. – K. wniosła o przyznanie świadczeń alimentacyjnych na okres od 01.10.2009 do 30.09.2010 – dochód jej rodziny winno ustalić się zgodnie z powołanymi przepisami na bazie roku 2008. Istotnie, odnosząc się do zarzutu skarżącej o niezasadnym ustaleniu dochodu na członka jej rodziny również w oparciu o dochody za 2008 R. K., który w roku 2008 nie był jeszcze jej mężem – stan faktyczny sprawy wskazuje, że E. J. – K. ubiega się o świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz jej dzieci P. K. i P. K. w związku z bezskuteczną egzekucją alimentów od jej byłego męża R. K., natomiast w dniu 26.03.2009r. zawarła ponownie związek małżeński z R. K. Zatem skarżąca w roku 2008 nie tworzyła z R. K. rodziny w znaczeniu potocznym, niemniej wymaga podkreślenia, że dla ustalenia prawa do świadczeń alimentacyjnych należy przyjąć, że "rodzina" i "dochód rodziny" to pojęcia prawne oderwane od przesłanki wspólnego gospodarowania czy innych okoliczności związanych z funkcjonowaniem rodziny. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ściśle precyzuje pojęcie "rodziny" w ten sposób, że oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.3)), a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się natomiast a) dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, b) dziecka pozostającego w związku małżeńskim, c) (6) (uchylona), d) rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. W wyżej wymienionej definicji mieści się małżonek rodzica osoby uprawnionej, w tym przypadku R. K., co oznacza, że również i jego dochód winien być wzięty pod uwagę przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącej z roku 2008. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 598/10 (Lex nr 658068) przepis art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nakazuje do stanu faktycznego wynikającego z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego stosować stan przeszły, gdyż prawo do świadczeń ustala się w oparciu o dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ma charakter wyjątku. Powinno się go więc wykładać systemowo, mając także na względzie cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, mieszczącej się, co wymaga podkreślenia, w systemie przepisów pomocowospołecznych, a więc z istoty skierowanych do osób i jak w tym przypadku do rodzin - wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego (tak jak świadczenia rodzinne) są bowiem formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach, celem zaś ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wsparcie rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, wychowującej dzieci, w tym uczęszczające do szkoły i niepełnosprawne. Ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa świadczenia z funduszu alimentacyjnego, odbywa się poprzez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się na liczbę osób w rodzinie (według stanu na dzień złożenia wniosku), a następnie przez liczbę 12. Zmiany w obliczeniach, co należy podkreślić, mogą nastąpić jedynie skutkiem przyczyn określonych przez ustawodawcę jako utrata bądź uzyskanie dochodu. Zasada by uwzględnić w obliczeniu dochodu liczbę osób w rodzinie na dzień złożenia wniosku o świadczenie alimentacyjne ma związek, jak zaznaczono powyżej, z założeniem ustawodawcy by jak najpełniej wyrazić aktualny stan finansowy rodziny, natomiast okoliczność, że uwzględnia się dochody tych członków rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres świadczeniowy ma stanowić pewnego rodzaju prognozę dochodu rodziny w stosunku do dnia złożenia wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Należy zauważyć przy tym, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozwala na inne obliczenie dochodu, jak tylko z uwzględnieniem dochodów obojga małżonków, to jest rodziny, do której odnoszą się przepisy ustawy. Wbrew zarzutom skarżącej sytuacja faktyczna (to jest zawarcie przez nią związku małżeńskiego z R. K. dopiero w roku 2009) nie wpływa na zmianę reguł w zakresie ustalania osób stanowiących członków rodziny. Innymi słowy, ustawa ta nie przewiduje badania okoliczności dotyczących członków rodziny, wiążący jest bowiem stan prawny ustalony na podstawie art. 2 ust. 12. Wobec powyższego należy przyjąć, iż orzekające w sprawie organy zasadnie odmówiły skarżącej przyznania prawa do świadczenia alimentacyjnego na osoby uprawnione P. oraz P. K. z uwagi niespełnienie kryterium dochodowego, przy właściwym uwzględnieniu dochodu męża skarżącej R. K. Skarga E. J. – K. podlega zatem na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaleniu.