III SA/Kr 576/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. S. Firma Handlowo-Usługowo - Produkcyjna A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta B decyzją z dnia [...] 2011r. znak; [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r. nr 185, poz. 1243 ze zm.) oraz art. 104 i art. 268a kpa, cofnął W. S. zezwolenie udzielone decyzją z dnia [...] 2002r. zmienione decyzją z dnia [...] 2011r. wydane na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów w miejscu prowadzenia działalności, tj. w B ul. B (działka nr [...]). W uzasadnieniu Starosta wskazał, że 21 października 2011r. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura informujące o wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu 10 października 2011r. w Firmie Handlowo - Usługowo - Produkcyjnej "A" W. S. z siedzibą w J, a kontrola dotyczyła zakładu przy ul. B w B. Z treści tego pisma wynikało, że W. S. prowadzący działalność gospodarczą pn. Firma Handlowo - Usługowo - Produkcyjna "A" prowadzi działalność w zakresie transportu, zbierania i odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w oparciu o zezwolenie udzielone decyzją Starosty Powiatu w B z dnia [...] 2002r. znak: [...] zmienioną następnie decyzją z dnia [...] 2011r. znak: [...]. Zezwolenie to dotyczy odpadów przewidzianych do zbierania i transportu oznaczonych kodami nr [...] - opakowania z papieru i tektury, [...] - opakowania z tworzyw sztucznych, [...] -opakowania z drewna, [...] - opakowania z metali. Odzysk określony był dla odpadów o tych samych kodach, a jako miejsce zbierania i odzysku określono działkę nr [...] przy ul. B w B. Jako metody odzysku odpadów w decyzji określono, iż odzysk odpadów o kodzie [...] prowadzony ma być według procesu R14 określonego w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach i polega wyłącznie na naprawie i wymianie uszkodzonych części (uszkodzony zawór, nakrętki) opakowań z tworzyw sztucznych. Kontrola wykazała, że W. S. nie posiada umowy na wprowadzanie ścieków odpadowych do kanalizacji opadowej biegnącej w ulicy B. Z tej kanalizacji wypływała koło mostu na rzece U biała substancja, zanieczyszczając rzekę. Kontrola wykazała również, że oprócz naprawy i wymiany uszkodzonych części opakowań z tworzywa sztucznego W. S. prowadzi również działalność polegającą na opróżnianiu zbiorników z pozostałości znajdujących się w nich substancji oraz cięcie i demontaż zbiorników nie nadających się do ponownego wykorzystania. W protokole z kontroli sporządzonym 10 października 2011r. wskazano, że na terenie nieruchomości W. S. znajdowały się pojemniki z tworzyw sztucznych zbrojonych typu M o pojemności 1 m3.,magazynowane na częściowo utwardzonym płytami betonowymi placu. Część pojemników była pusta, część zawierała pozostałości substancji lub była nimi zanieczyszczona (emulsje i wodne roztwory farb, substancja do produkcji gumy, tłuszcze zwierzęce, zestalone żywice). Piktogramy znajdujące się na etykietach, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2009r. w sprawie oznakowania opakowań substancji niebezpiecznych preparatów niebezpiecznych oraz niektórych preparatów chemicznych (Dz. U. nr 53, poz. 439) odpowiadały produktowi szkodliwemu oraz produktowi drażniącemu. W centralnej części placu znajdowały się dwa pojemniki, z których jeden wypełniony był w całości półpłynnym tłuszczem zwierzęcym, a drugi (wypełniony w około 90%) białą farbą emulsyjną. Na terenie utwardzonego placu stwierdzono liczne wycieki z pojemników, w których zgromadzono tłuszcz zwierzęcy oraz farbę emulsyjną. Stwierdzono, biorąc pod uwagę spadek terenu, że zanieczyszczenia z placu w trakcie opadów atmosferycznych przedostają się do kanalizacji opadowej. W południowej części nieruchomości stwierdzono istnienie odpadów w postaci: uszkodzonych i pociętych zbiorników z tworzywa sztucznego, zestalonych, wymieszanych odpadów pochodzących z okresowego czyszczenia powierzchni placu magazynowego, odpadów zgromadzonych w uciętych dolnych częściach zbiorników (typu M), odpadów taśm opakowaniowych wymieszanych z ziemią i odpadami organicznymi (liśćmi i trawą). W protokole kontroli wskazano również, że oprócz naprawy i wymiany uszkodzonych części opakowań z tworzywa sztucznego dokonywane jest również opróżnianie zbiorników z tworzyw sztucznych z pozostałości znajdujących się w nich substancji oraz demontaż i cięcie zbiorników nie nadających się do ponownego wykorzystania. Dysponując takimi wynikami kontroli, Starosta B działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach, pismem z dnia 8 listopada 2011r. wezwał W. S. do niezwłocznego zaniechania naruszeń warunków określonych w pkt II decyzji Starosty Powiatu w B z dnia [...] 2002 r. zmienionej decyzją z dnia [...] 2011 r., do niezwłocznego zaniechania naruszeń art. 17 ustawy o odpadach, oraz do poinformowania Starosty B o podjętych działaniach mających na celu wyeliminowanie powstałych naruszeń, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W następstwie powyższego wezwania, W. S. pismem z dnia 15 listopada 2011r. poinformował Starostę, że podjęto działania mające na celu wyeliminowanie powstałych naruszeń, tj. zaprzestano opróżniania resztek z pojemników, uprzątnięto plac i zabezpieczono wycieki ze zbiorników, złożono wniosek o zawarcie umowy na odbiór wód opadowych, zamontowano osobny zbiornik na ścieki w razie powstania jakichkolwiek zanieczyszczeń, a w trakcie przygotowywania jest wniosek o "rozszerzenie zezwolenia na opróżnianie resztek". Dnia 6 grudnia 2011r. Starosta B przeprowadził kontrolę mającą na celu sprawdzenie wykonania zobowiązań nałożonych w wezwaniu z dnia 8 listopada 2011r., a także potwierdzenie informacji zawartych w piśmie z dnia 15 listopada 2011r. W trakcie oględzin przeprowadzonych na działkach nr [...] i części działki nr [...] przy ul. B w B stwierdzono istnienie białej substancji o zapachu emulsyjnym o powierzchni około 4 m2, którą pracownik firmy spłukiwał wodą za pomocą urządzenia Karcher. W momencie pojawienia się pracowników Wydziału Ochrony Środowiska czynność spłukiwania białej substancji o zapachu emulsyjnym została przerwana. W trakcie oględzin stwierdzono, że pojemniki magazynowane są również na części działki nr [...], która nie została wskazana w zezwoleniu Starosty jako miejsce magazynowania. Stwierdzono również obecność odpadów w postaci uszkodzonych i pociętych pojemników z tworzywa, w których znajdowały się odpady taśm opakowaniowych oraz odpady z czyszczenia placu. Nadto stwierdzono wykonanie wiaty z utwardzoną powierzchnią, a także zlokalizowanie zbiornika o pojemności około 15 tys. litrów wypełnionego częściowo białym osadem, nad którym była widoczna woda. W. S. wyjaśnił, że nie posiada żadnych dokumentów (zezwoleń, zgłoszeń) związanych z lokalizacją wiaty oraz przedmiotowego zbiornika. W trakcie oględzin W. S. wskazał, że wyciek, o którym mowa w protokole, powstał w czasie transportu pojemnika, otworzył się wówczas dolny zawór i wyciekła pozostałość w ilości około 10 litrów. Stwierdził również, że plac został uprzątnięty, a pocięte pojemniki są w trakcie przygotowywania do wywozu. Starosta wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również wniosek W. S. z dnia 27 października 2011r. skierowany do C S.A. Oddział w B o zawarcie umowy na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z terenu zakładu znajdującego się przy ul. B do kanalizacji opadowej biegnącej na ulicy B. W świetle powyższych okoliczności Starosta uznał, że W. S. narusza warunki określone w pkt II decyzji Starosty Powiatu w B oraz art. 17 ustawy o odpadach. Naruszenie to polega na zbieraniu odpadów o kodzie [...] - odpady zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych i nimi zanieczyszczone pomimo braku zezwolenia na zbieranie tego rodzaju odpadów. W. S. narusza również zezwolenie poprzez niewłaściwy sposób odzysku odpadów, a mianowicie cięcie pojemników z tworzywa sztucznego zamiast wskazanej w decyzji ich wymiany lub naprawy. Nadto W. S. nie przedstawił umowy dotyczącej odprowadzania ścieków odpadowych i roztopowych do kanalizacji opadowej biegnącej w ulicy B. Organ l instancji wskazał również na naruszenia przepisów ochrony środowiska polegające na wprowadzaniu do kanalizacji opadowej białej substancji o zapachu emulsji poprzez spłukiwanie tej substancji z powierzchni nieruchomości znajdującej się przed wejściem do hali magazynowej na działce nr [...] w B. Wskazał także na naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów z zakresu ochrony środowiska polegające na wybudowaniu wiaty oraz zainstalowaniu pod powierzchnią ziemi zbiornika o pojemności około 15 tyś. litrów bez jakiejkolwiek dokumentacji. Odwołanie od decyzji Starosty B wniósł W. S., który zarzucił naruszenie przepisów art. 10, art. , art. 7 i art. 77 § 1 kpa związku z art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu pełnego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 89 § 2 kpa przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wyznaczenia rozprawy, art. 84 § 1 kpa polegające na zaniechaniu powołania biegłego z zakresu ochrony środowiska do ustalenia okoliczności, co do których wymagane są wiadomości specjalne, art. 107 § 3 kpa polegające na wydaniu decyzji bez uzasadnienia prawnego, oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż firma odwołującego się działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem naruszając warunki decyzji Starosty B z dnia [...] 2002r. w sprawie zezwolenia na zbieranie, transport i odzysk odpadów w zakładzie zlokalizowanym w B, ul. B, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie w żaden sposób nie dowodzi, że firma ta odzyskiwała odpady niebezpieczne, niezgodne z pkt II zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 lutego 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, że W. S. naruszył warunki udzielonego zezwolenia z dnia 3 grudnia 2002r. zmienionego następnie decyzją z dnia [...] 2011r. Naruszenie to polegało na zastosowaniu metody odzysku odpadów o kodzie [...] niezgodnej z warunkami określonymi w zezwoleniu. Mianowicie odpady te, zamiast naprawy lub wymiany uszkodzonych części, były opróżniane z pozostałości znajdujących się w nich substancji, a następnie demontowane i cięte. Dotyczyło to w szczególności tych odpadów (zbiorników z tworzyw sztucznych), które nie nadawały się do ponownego wykorzystania. Kolegium wskazało, że naruszenie warunków wydanego zezwolenia polegało również na przyjęciu odpadów opakowań z tworzyw sztucznych (zbiorników), których piktogramy wskazywały, iż zawierają one produkty szkodliwe oraz produkty drażniące. Zatem W. S. prowadził również działalność w zakresie zbierania i odzysku odpadów, które zaliczone są do kategorii odpadów o kodzie [...] - opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych i nimi zanieczyszczone. W. S. nie legitymował się zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odpadów o kodzie [...], a udzielone zezwolenie dotyczyło odpadów o kodach [...] – [...]. Zdaniem Kolegium W. S. naruszył także art. 17 ustawy o odpadach. Odpady o kodzie [...] stanowią odpady niebezpieczne, co jednoznacznie wynika z treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112 poz. 1206). W toku postępowania zostało ustalone, że piktogramy znajdujące się na etykietach zbiorników z opakowań tworzyw sztucznych, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2009r. w sprawie oznakowania opakowań substancji niebezpiecznych preparatów niebezpiecznych oraz niektórych preparatów chemicznych (Dz. U. nr 53, poz. 439) odpowiadały produktowi szkodliwemu oraz produktowi drażniącemu. Tak więc dla prowadzenia działalności związanej ze zbieraniem i odzyskiem takich odpadów konieczne było albo uzyskanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, albo przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Ponadto przy prowadzeniu działalności polegającej na zbieraniu i odzysku odpadów naruszane były przepisy art. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 123, poz. 858). Zgodnie z tym przepisem dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W. S., pomimo podejmowanych działań, nie przedstawił umowy na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych do kanalizacji opadowej biegnącej w ulicy B. Kolegium podkreśliło, że w trakcie prowadzonych postępowań, zarówno przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak i przez Starostę Powiatu w B stwierdzono, iż odpady z terenu znajdującego się przy ul. B odprowadzane są do kanalizacji opadowej. Chodzi tu w szczególności o wynikające z akt sprawy co najmniej dwa zdarzenia w postaci zanieczyszczenia kanalizacji opadowej, a następnie rzeki U białą substancją która wypływała z wylotu kanalizacji opadowej przy ul. B, a wcześniej do tej kanalizacji przedostała się z terenu nieruchomości położonej przy ulicy B. W trakcie oględzin przeprowadzonych 6 grudnia 2011r. pracownicy organu l instancji ustalili, iż biała substancja o zapachu emulsyjnym spłukiwana była za pomocą myjki ciśnieniowej do kanalizacji opadowej i czynność ta przerwana została w momencie pojawienia się pracowników. Takie działanie świadczyć może o tym, iż substancja o zapachu emulsyjnym w kolorze białym przedostawała się do kanalizacji opadowej, a następnie do rzeki U. Takie zdarzenie miało też zapewne miejsce wcześniej i stąd też w rzece tej stwierdzono istnienie białej plamy, co w konsekwencji doprowadziło do kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a następnie do wszczęcia postępowania. Kolegium wskazało też, że cofnięcie zezwolenia poprzedzone było wezwaniem z dnia 8 listopada 2011r., jednakże oględziny przeprowadzone 6 grudnia 2011r. wykazały, że nadal W. S. prowadzi działalność w sposób sprzeczny z udzielonym zezwoleniem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, ze organ l instancji w sposób pełny zebrał materiał dowodowy, a złożone przez W. S. wnioski o udzielenie zezwolenia m.in. na prowadzenie działalności dotyczącej odpadów jedynie uzasadniają słuszność wydanej decyzji. W. S. jeszcze przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, prowadził już działalność polegającą na zbieraniu i odzysku tych odpadów. Kolegium podkreśliło również, że strona nie przedłożyła umowy dotyczącej odprowadzania wód opadowych oraz ścieków do kanalizacji opadowej, bowiem W. S. taką umową nie dysponuje. Odnośnie składu substancji, która wprowadzona została do kanalizacji opadowej, a następnie do rzeki U, Kolegium wyjaśniło, że pobranie próbek takiej substancji z płynącej rzeki nie było możliwe. Powodem cofnięcia zezwolenia nie jest jednakże to jaka substancja, o jakim składzie chemicznym, wprowadzona została do rzeki U, lecz gromadzenie odpadów, których nie wymieniono w zezwoleniu, a także niezgodny z warunkami zezwolenia sposób postępowania z odpadami w postaci zbiorników z tworzywa sztucznego. W ocenie Kolegium art. 10 kpa również nie został w niniejszej sprawie naruszony, bowiem W. S. miał możliwość zapoznawania się z aktami sprawy oraz osobiście uczestniczył zarówno w czynnościach kontrolnych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jak i w oględzinach przeprowadzonych przez organ l instancji i nie wniósł żadnych zastrzeżeń do protokołów kontroli. Skargę na decyzję SKO wniósł W. S., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, a także naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarzona decyzja zostala wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa naczelną zasadą postępowania - zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu spolecznego i słusznego interesu obywateli. Realizację tej zasady zapewnić mają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. I tak stosownie do treści art. 77 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy dana oklicznośc została udowodniona - art. 80 kpa. Z ustanowionej w Konstytucji RP i wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza, że tak organ I instancji, jak i organ II instancji mają obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji (art. 104 kpa) następuje z uwzględnieniem stanu prawnego i stanu faktycznego według chwili wydania decyzji. Oznacza to, że zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ, w przeciwnym razie wydana przez organ decyzja pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy materialnej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz Lex, 4. wydanie, wyd. LEX a Wolters Kluwer business, kom. do art. 104 ustawy). Przestrzeganie powyższych zasad stanowi gwarancję prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w dalszej kolejności, zastosowania do tak ustalonego stanu odpowiedniej normy prawa materialnego stanowiącej podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia załatwiajacego sprawę. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 30 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2010r., Nr 185, poz. 1243), zwanej dalej ustawą. Stosownie do brzmienia ust. 1 tego przepisu, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów, lub prowadzący transport odpadów, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Zgodnie z ust. 2 art. 30, jeżeli posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powoduje wstrzymanie działalności objętej tym zezwoleniem (ust. 3). Jak stanowi ust. 6 art. 30, postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, wszczyna się z urzędu. Jak wynika z powołanej przez organ i przytoczonej wyżej regulacji, cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wymienionym w art. 30 ust. 1 ustawy wymaga uprzedniego wezwania podmiotu prowadzącego działalność do niezwłocznego zaniechania naruszeń, zaś dla wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia konieczne jest istnienie stanu polegającego na dalszym naruszaniu przez posiadacza zezwolenia przepisów ustawy lub działania niezgodnie z zezwoleniem. Wynika z powyższego, iż nie zachodzą przesłanki zastosowania sankcji w postaci cofnięcia w drodze decyzji zezwolenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, gdy stan faktyczny ustalony przez organy nie daje podstaw do stwierdzenia, że posiadacz odpadów narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wymienionym w art. 30 ust.1 ustawy jest daleko idącą sankcją za naruszanie przepisów ustawy lub za prowadzenie działalności w zakresie uzyskanego pozwolenia z naruszeniem jego warunków. Wymaga to od organów prowadzących postępowania w tego rodzaju sprawach podejmowania działań umożliwiających poczynienie nie budzących wątpliwości ustaleń uzasadniających wydanie decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy. Analiza akt administracyjnych postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją prowadzi do uznania, że organy naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy niewątpliwie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jest ono poprzedzone czynnościami kontrolnymi w wyniku których, w przypadku stwierdzenia przez organ działania, o którym mowa w ust. 2 organ wzywa ten podmiot prowadzący działalność do zaniechania naruszeń. Oczywiste jest, że w przypadku stwierdzenia przez organ, iż posiadacz odpadów zaprzestał naruszania przepisów ustawy lub działań niezgodnych z wydanym pozwoleniem, nie wszczyna się postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy. Stwierdzenie okoliczności dających podstawę do cofnięcia zezwolenia odbywa się w drodze czynności kontrolnych dokonywanych przez uprawnione organy. Kontrola będąca podstawą skierowania do skarżącego wezwania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy przeprowadzona została przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 10 października 2011 r. Wezwanie do zaniechania naruszeń warunków zezwolenia i art. 17 ustawy skierowane zostało do skarżącego w dniu 8 listopada 2011r. Kolejna kontrola - mająca na celu stwierdzenie zaniechania naruszeń przeprowadzona została przez organ w dniu 6 grudnia 2011r. zaś decyzja organu I instancji wydana została [...] 2011r. Jak wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodem cofnięcia zezwolenia było gromadzenie odpadów, których nie wymieniono w pozwoleniu, oraz niezgodne z warunkami zezwolenia postępowanie z odpadami w postaci zbiorników z tworzywa sztucznego (str. 8 i 9 uzasadnienia). Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach od 29. 12. 2011r. do 2. 01. 2012r. wynika, że przeprowadzona ona była w celu dokonania oceny przestrzegania przepisów dotyczących postępowania z odpadami, oraz przepisów w zakresie gospodarki ściekowej. Kontrolujący stwierdzili, że prowadzona była działalność w zakresie odzysku odpadów o kodzie [...] – opakowania z tworzyw sztucznych, która polegała na naprawie lub wymianie uszkodzonych części (uszkodzony zawór nakrętki) zbrojonych pojemników z tworzywa sztucznego typu ""M" o pojemności 1000 dcl. Na terenie utwardzonego placu magazynowego znajdowały się ww. zbiorniki przeznaczone do odzysku oraz zbiorniki po przeprowadzonej ich naprawie.). Z treści tego protokołu wynika, że nie stwierdzono żadnych naruszeń ani nieprawidłowości. Kserokopia tego protokołu i załącznika do niego znajduje się przy piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 16 stycznia 2011r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k. 4 akt SKO). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygając ponownie sprawę nie uwzględniło stanu stwierdzonego tym protokołem ani nie odniosło się do jego treści. Protokół ów stanowił istotny dowód w sprawie, ponieważ wskazywał na istnienie przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy odmiennego stanu faktycznego, aniżeli ten, który był podstawą cofnięcia skarżącemu zezwolenia. Wskazuje on więc na istotne zmiany, jakie zaszły w okolicznościach faktycznych po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji a przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia. Konieczność przestrzegania przez organy administracji zasady dwuinstancyjności postępowania jest podkreślana w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi na to, że stanowi ona realizację konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji – art. 78 Konstytucji RP. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2011r., II FSK 1852/09 (LEX nr 1081276),: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydal decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji, jest powtórzeniem rozstrzygania tej samej sprawy, a decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji (tak WSA w Olsztynie, wyrok z dnia 23 listopada 2010r., II SA/Ol 857/10, LEX nr 724084) Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o odpadach nie ograniczają prowadzenia postępowania dowodowego mającego ustalić okoliczności stanowiące podstawę cofnięcia zezwolenia o którym mowa w art. 30 ust. 1, do prowadzenia czynności kontrolnych wyłącznie przez organy orzekające w sprawie. Związane jest to niewątpliwie ze specyfiką postępowań w sprawach szeroko rozumianych jako sprawy z zakresu ochrony środowiska. Jak wynika z art. 12 ustawy z dnia 20. 07. 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Ochrony środowiska był uprawniony do przeprowadzenia u skarżącego kontroli, której wyniki stanowiły podstawę skierowania wezwania do zaprzestania naruszeń ustawy i warunków pozwolenia. Z art. 17 tej ustawy wynika także, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska współdziałają m.in. z organami administracji państwowej i rządowej w wykonywaniu czynności kontrolnych a współdziałanie to obejmuje m. in. przekazywanie informacji o wynikach kontroli przeprowadzonych przez Inspekcję. Skoro więc podstawą skierowania do skarżącego wezwania z dnia 8 listopada 2011r. o usunięcie naruszeń były czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 10 października 2011r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, to brak było podstaw do pominięcia przez SKO jako dowodu w sprawie wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 29 grudnia 2011r. przez ten sam organ. Treść protokołu kontroli przeprowadzonej w tym dniu, przedstawionego organowi przez skarżącego obligowała ten organ do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem uwzględnienia przez ten organ aktualnego stanu faktycznego i ewentualnego przeprowadzenia dodatkowych dowodów na okoliczność, czy zachodzą przesłanki do cofnięcia zezwolenia. Decyzja o cofnięciu zezwolenia może być bowiem wydana tylko w przypadku, gdy prowadzący działalność określoną w art. 30 ust. 1 ustawy nadal narusza warunki pozwolenia lub przepisy ustawy, a nie wówczas, gdy warunki te naruszył ale zaprzestał ich naruszania. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, bez należytego wyjaśnienia, czy działania skarżącego wypełniają hipotezę normy wyrażonej w art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach. Zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dotyczy także rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 6 grudnia 2011r. nie wynika, czy zgromadzone przez skarżącego pojemniki oznakowane były piktogramami oznaczającymi, iż są to pojemniki zawierające resztki produktów szkodliwych i drażniących, czyli produktów o kodzie [...], na których posiadanie skarżący nie miał pozwolenia. W istocie więc organ nie ustalił w sposób prawidłowy, czy skarżący nadal narusza warunki pozwolenia przez gromadzenie odpadów o kodzie [...]. Nie ustalono również- pomimo zastrzeżenia zgłoszonego przez skarżącego do protokołu, czy wyciek substancji z pojemnika spowodowany był jednostkowym przypadkiem wynikającym z uszkodzenia pojemnika, czy też skarżący prowadzi nadal działalność polegającą na opróżnianiu pojemników z resztek. Brak ustaleń, czy znajdujące się na terenie zakładu resztki pojemników wskazują na prowadzenie odzysku w sposób niezgodny z pozwoleniem. Z protokołu tego wynika, że kontrolujący sporządzili dokumentację fotograficzną, której w aktach brak. Nadto protokół ten zawiera szereg ustaleń, które nie mogły być podstawą cofnięcia zezwolenia. Słusznie skarżący podnosi w skardze, że naruszenie warunków zezwolenia lub przepisów ustawy musi być najpierw przedmiotem wezwania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Treścią wezwania skierowanego do skarżącego w dniu 8 listopada 2011r. było zaprzestanie naruszania warunków pkt. II Starosty B z dnia 3 grudnia 2002r. zmienionej decyzją z [...] 2011r., oraz zaniechanie naruszeń art. 17 ustawy o odpadach. Natomiast kwestie dotyczące uregulowania odprowadzania ścieków nie były przedmiotem wezwania. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych, były one przedmiotem zarządzenia pokontrolnego skierowanego w dniu 20 listopada 2011r. do skarżącego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (k. 1 akt adm. organu I inst.) – innego organu i w innym trybie. Nie mogły również mieć znaczenia dla negatywnego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji kwestie dotyczące legalności wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, jako pozostające w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją było nadto prowadzone z naruszeniem art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 30 ust. 6 ustawy. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została [...] 2011r., tj. dwa dni po przeprowadzeniu kontroli sprawdzającej w dniu 6 grudnia 2011r. O wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia skarżący nie został powiadomiony, ani nie został pouczony o przysługujących mu w toku postępowania prawach strony, co świadczy o naruszeniu przez organ zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Należy przychylić się do wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2012r. I OSK 1169/11(LEX nr 1120577) poglądu, zgodnie z którym postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (...). W świetle powyższego nie można więc uznać, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów prowadzone było z uwzględnieniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wymaga podkreślenia, że obowiązująca organy administracji zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki nie może stanowić przeszkody w załatwieniu sprawy w sposób zapewniający realizację zasad wynikających z naruszonych w kontrolowanym postępowaniu przepisów kpa. Wskazane wyżej uchybienia polegające na naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, 77, 80, 64 § 4 kpa, niewątpliwie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy wyczerpują podstawy uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji określone w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.