III SA/Kr 576/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. W. działającego przez opiekuna prawnego W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej skargę oddala. Zaskarżoną przez P. W. (dalej skarżący), w imieniu którego działa opiekun prawny ojciec W. W., decyzją z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 54 ust. 1, 59 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) w zw. z art. 39 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...] o umieszczeniu skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w K przy ul. K, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt [...], po rozpoznaniu wniosku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, stwierdził potrzebę przyjęcia skarżącego do Domu Pomocy Społecznej bez wyrażenia zgody. Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt [...], ubezwłasnowolnił całkowicie skarżącego z powodu zaburzeń psychicznych. Opiekunem prawnym skarżącego został ojciec W. W. (zaświadczenie z dnia 23 czerwca 2016 r.). Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] skierował skarżącego do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych. Z kolei decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta postanowił umieścić skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w K przy ul. K, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ustalono, że skarżący ze względu na stan zdrowia nie jest zdolny do samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu oraz wymaga całodobowej opieki. Następnie, decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] organ ustalił opłatę za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w K przy ul. K w wysokości 531,39 zł miesięcznie. Opiekun prawny skarżącego W. W. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...] o umieszczeniu syna w domu pomocy społecznej zwrócił się o wstrzymanie terminu jej wykonania na okres dwóch lat ze względu na poprawę własnego zdrowia i możliwość opieki nad synem. Podniósł, że również u syna nastąpiła poprawa stanu zdrowia. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o umieszczeniu skarżącego w DPS. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że zgromadzona w sprawie dokumentacja oraz opinia pracowników socjalnych skłania do wniosku, iż skarżący wymaga bezwzględnej całodobowej i kompleksowej opieki ze strony innych osób. Orzeczenie Sądu Rejonowego z dnia 1 października 2015 r. o wyrażeniu potrzeby umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej zostało wydane na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przy akceptacji opiekuna prawnego W. W., zgłaszającego trudności w sprawowaniu opieki and synem. Ziściły się zatem przesłanki określone w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 882, dalej zwanej ustawą o ochronie zdrowia psychicznego). Postanowienie Sądu jest prawomocne, wykonalne i zastępuje wyrażenie zgody przez osobę wymagającą umieszczenia w domu pomocy społecznej. Organ nie ma kompetencji do podważenia prawomocnego orzeczenia sądu. Zgodnie z przepisem art. 41 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego można domagać się zmiany orzeczenia o umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej bez jej zgody w razie zmiany okoliczności powodujących, że dalszy pobyt nie jest konieczny głównie ze względu na stan zdrowia. Z wnioskiem (do sądu rejonowego właściwego miejscowo ze względu na miejsce zamieszkania osoby, której wniosek dotyczy) może wystąpić osoba przymusowo umieszczona w domu pomocy społecznej lub jej przedstawiciel ustawowy, osoba sprawująca faktyczna opiekę nad osobą, wobec której wydano orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej bez jej zgody bądź kierownik domu pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję W. W., działając w imieniu syna – skarżącego - zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął o istocie sprawy, tj. wstrzymaniu wykonania decyzji pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 882, dalej zwanej ustawą o ochronie zdrowia psychicznego). Pierwszy z tych przepisów, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, że "osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej." Z kolei w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego "Jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody." Jeżeli natomiast osoba wymagająca skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na swój stan psychiczny nie jest zdolna do wyrażenia na to zgody, o jej skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy, jak to stanowi ust. 3 art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Analiza regulacji prawnych związanych z przymusowym umieszczeniem osoby w domu pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że obowiązująca procedura w tym zakresie jest kilkuetapowa. Pierwszy etap toczy się przed sądem powszechnym i kończy się orzeczeniem sądu opiekuńczego, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Pozostałe kwestie rozstrzygane są już przed organami administracji publicznej ale w dwóch odrębnych postępowaniach. Najpierw uruchamiane jest postępowanie w sprawie skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej. Decyzje w tym przedmiocie wydaje organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Ostatnim etapem procedury jest postępowanie w sprawie umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej. Sprawy te należą do właściwości organu prowadzącego konkretny dom pomocy społecznej, a zatem kończą się decyzją albo organu gminy prowadzącej taki dom albo starosty powiatu prowadzącego dany dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W orzecznictwie i piśmiennictwie zwraca się uwagę, że w sprawach związanych z umieszczeniem w domu pomocy społecznej należy kierować się zasadą kierowania do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej. Niezbędne jest zatem respektowanie regulacji przewidzianych w przepisach artykułów: 54 - 56a ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć jednak należy, że kwestię wyboru konkretnego domu pomocy społecznej rozstrzyga się w decyzji o skierowaniu do takiej placówki. Nie ma podstaw, aby kwestie takiego wyboru ponownie rozstrzygać w decyzji o umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej. Ta ostatnia z wymienionych decyzji, jak słusznie zauważyły orzekające organy, ma charakter jedynie wykonawczy. Trafnie podniosło bowiem SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ani organ I instancji, ani Kolegium nie posiadają kompetencji do zmiany prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego o umieszczeniu syna skarżącego bez jego zgody w domu pomocy społecznej. Organ orzekający o umieszczeniu w domu pomocy społecznej jest związany zarówno orzeczeniem sądu opiekuńczego jak i decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Nie może sam weryfikować ani zmieniać prawomocnej decyzji o skierowaniu do określonego typu domu pomocy społecznej. Dopóki takie rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym organ prowadzący dom pomocy społecznej zobowiązany jest je wykonać oraz orzec o umieszczeniu danej osoby w określonej placówce. Zasadnie też podniosło SKO, że zgodnie z przepisem art. 41 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego skarżący może domagać się zmiany orzeczenia o umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej bez jej zgody w razie zmiany okoliczności powodujących, że dalszy pobyt nie jest konieczny głównie ze względu na stan zdrowia, o których wzmiankował skarżący w skardze, a wcześniej w odwołaniu. Z wnioskiem (do sądu rejonowego właściwego miejscowo ze względu na miejsce zamieszkania osoby, której wniosek dotyczy) może wystąpić osoba przymusowo umieszczona w domu pomocy społecznej lub jej przedstawiciel ustawowy, osoba sprawująca faktyczna opiekę nad osobą, wobec której wydano orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej bez jej zgody bądź kierownik domu pomocy społecznej. Sąd nie stwierdził, zatem przy wydawaniu kontrolowanych decyzji takich uchybień orzekających organów zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, które by skutkowały uchyleniem tych decyzji. Podniesiona natomiast w skardze kwestia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, której nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności, nie mogła zaważyć na ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 130 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), wniesienie odwołania w terminie nie wstrzymuje wykonania decyzji, gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Organ odwoławczy może jednakże w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji, jak to stanowi art. 135 k.p.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji pozostawione jest jednak uznaniu organu odwoławczego i ma formę postanowienia. Na postanowienie to nie służy zażalenie, bo kodeks o tym nie stanowi (art. 141 k.p.a.). W świetle przepisów (art. 124 oraz 125 k.p.a.) postanowienie wydane na podstawie art. 135 k.p.a. nie wymaga więc doręczenia oraz uzasadnienia. Jak podkreśla się w piśmiennictwie nie można zarzucić organowi nielegalnego działania, jeśli organ o wstrzymaniu wykonania decyzji zawiadomi wyłącznie organ będący organem egzekucyjnym. W praktyce organ odwoławczy może zignorować wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji nieostatecznej i rozpoznać samo odwołanie, wydając stosowną decyzję (por. R. Sawuła w: "Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym", Przemyśl - Rzeszów 2008). W ocenie więc Sądu, mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ odwoławczy odniósł się wobec wniosku o wstrzymanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Okolicznościami bowiem uzasadniającymi wstrzymanie, na podstawie art. 135 k.p.a., są ewentualnie nie tylko kwestie prawdopodobieństwa wadliwości decyzji nieostatecznej, ale i wywołanie przez wykonanie decyzji nieodwracalnych skutków prawnych, czy zmiana okoliczności uzasadniających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym ostatnim kontekście odczytywać więc także należy sformułowanie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że: "Kolegium będąc związane prawomocnym orzeczeniem sądu nie może samodzielnie dokonać oceny, czy zmieniły się okoliczności, na podstawie których sąd stwierdził potrzebę przyjęcia do DPS bez wyrażenia zgody uczestnika...", choć Kolegium powinno to uczynić bardziej wyraźniej. Najistotniejsze jednak, że nawet w sytuacji, gdyby organ odwoławczy wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, to i tak traci ono moc z chwilą doręczenia decyzji organu odwoławczego stronie. Wobec powyższego skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając kontrolowane decyzje za niezgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji wyroku.