III SA/Kr 579/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Piotr Lechowski NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego W. P. kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania W. P., uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...], którą nałożono pod rygorem natychmiastowej wykonalności karę pieniężną w wysokości 8.500zł . Wydanie decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Organ I instancji poczynił następujące ustalenia: W dniu [...] w K. na ul.[...] przeprowadzono kontrolę drogową samochodu ciężarowego marki [...] numer rejestracyjny [...] stanowiącego własność W. P., a kierowanego przez J. R. W chwili kontroli samochodem przewożony był gruz znajdujący się w kontenerze. Kierujący nie posiadał zaświadczenia na wykonywanie przewozu na potrzeby własne oraz zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz nie spełniał wszystkich wymagań określonych ustawa. J. R. oświadczył, ze dokumenty na wykonywanie transportu znajdują się w firmie natomiast zaświadczenia nie posiada gdyż pracuje dorywczo. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że W. P. prowadzący firmę "A" zajmuje się przewozem odpadów oraz ich segregacją na terenie firmy. Po segregacji odpady przewożone są na skład przy ul. [...] w K. W. P. oświadczył, że nie wiedział, że do prowadzenia tego rodzaju działalności potrzebne jest zezwolenie, oprócz posiadanego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Umowę o pracę z J. R. zawarł w dniu [...] 2008r. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji na podstawie art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz.874 z zm.) wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą nałożył na W. P. karę pieniężną w kwocie 8.500zł. Na karę tą składały się: kara w kwocie 2000zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia, kara w kwocie 6000 zł za wykonywanie przewodu drogowego odpadów inne niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia, kara w kwocie 500zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. P. wnosząc o: uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji, w razie nie uwzględnienia wniosku wnosił o umorzenie względnie rozłożenie na raty nałożonej kary pieniężnej, oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych prowadzi od 1987r., że przewożony gruz stanowi odpad komunalny w rozumieniu art.3 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Z kolei zgodnie z art.3 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. To odpowiednie stosowanie oznacza zdaniem skarżącego, że nie wszystkie przepisy są stosowane, a w szczególności te przewidujące kary pieniężne. Wskazał również na okoliczności dotyczące jego trudnej sytuacji majątkowej. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał kiedy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym mamy do czynienia z przewozem drogowym na potrzeby własne, jakie muszą być spełnione łącznie cztery warunki. Organ podkreślił, ze pierwszy warunek tj pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, nie został spełniony przez kontrolowanego kierowcę J. R., ponieważ podczas kontroli drogowej nie pozostawał w stosunku pracy. Jak wskazuje organ II instancji, mając powyższe na uwadze należy przejazd drogowy wykonywany w dniu kontroli uznać za krajowy transport drogowy, z wszystkimi tego konsekwencjami – chodzi tu o karę za brak odpowiedniej licencji. Od powyższej decyzji skargę złożył W. P. wnosząc o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art.7, 8 kpa, a także błędne zastosowanie art.138 § 2 kpa gdyż organ odwoławczy uchylił decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania pomimo, iż nie została spełniona przesłanka zgodnie z która do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej treści. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja stanowi rozstrzygnięcie reformatoryjne, prowadzące w efekcie do naruszenia art.139 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Tymczasem zalecenia organu odwoławczego dotyczą interpretacji ustalonego stanu faktycznego, a organ odwoławczy nie wykazał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. A odnosząc się do zarzutu skargi podano, że organ II instancji nie działał na niekorzyść strony. Naruszeniem art.139 kpa byłoby nałożenie przez organ II instancji kary pieniężnej wyższej niż uczynił to organ I instancji. Tymczasem decyzja organu II instancji wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję organu I instancji o nałożeniu kary uznając, ze jej treść nie odpowiada prawu . Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji otwarło mu drogę do dodatkowych ustaleń i prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art.134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem należy w pierwszej kolejności zbadać ją pod względem formalnym, a więc z punktu widzenia przepisów proceduralnych. Organ II instancji jako procesową podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepis art.138 § 1 pkt 2 kpa w rzeczywistości jednak mając na uwadze treść decyzji zastosowany został przepis art.138 § 2, albowiem decyzja organu I instancji została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art.138 § 2 zdanie pierwsze kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej treści. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Przy czym przesłanką pozytywną zastosowania tego trybu przez organ odwoławczy jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego całości lub znacznej treści. Należy podkreślić, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym zakresie, a nie ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji i do oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu. Z mocy art.138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy posiada kompetencje do usunięcia naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji, jeżeli nie występują przesłanki określone w art.138 § 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał co następuje: " należy poprawnie zakwalifikować wykonywany w dniu kontroli drogowej przewóz jako transport drogowy bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek co stanowi naruszenie zawarte w pkt 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym dotyczący wykazu oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia w transporcie drogowym" Tym samym organ II instancji nie powołuje się i nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, natomiast podnosi, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego i podaje jak należy poprawnie zakwalifikować wykonywany przewóz drogowy. Komendant Wojewódzki Policji stwierdzając, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej i wskazując jaka kwalifikacja jest prawidłowa miał świadomość, że kara pieniężna wymierzona zgodnie z podaną kwalifikacją będzie wyższa od kary jaką wymierzył organ I instancji, albowiem jak wynika z załącznika do ustawy dla każdego naruszenia przepisów ustawy przewidziana jest kara pieniężna w podanej kwocie. Zdaniem Sądu nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art.138 § 2 kpa, w istocie stanowiło obejście zasady reformationis in peius wynikającej z art.139 kpa, zgodnie z którą organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Jeżeli zatem organ II instancji stwierdził, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej, a przez to ustalił karę pieniężną w kwocie niższej, to winien zadecydować, czy uchybienie organu I instancji miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego – dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji ustalającej nową wyższą karę pieniężną (art.138 § 1 pkt 2 kpa), czy też błąd ten nie miał charakteru rażącego i wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie organu decyzję, lecz korzystniejszą dla strony odwołującej się. Dostrzeżone uchybienia stanowiły samodzielna podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) uchylił decyzję organu II instancji, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ustawy powołanej wyżej.