III SA/Kr 580/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że uchylona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] znak. [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy S., oraz A. M., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu K. dnia [...] znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków przez uzgodnienie części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S. – Wieś, gmina S. ze stanem prawnym ujawnionym w dziale I ksiąg wieczystych Nr [...] i Nr [...] (dawna KW [...]). W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Uzasadniając swoją decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Starosta Powiatu K., decyzją z dnia [...] podjętą z urzędu, z powołaniem na przepisy art. 20, 21, 22, 23 i 24 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na §§ 44 pkt. 2, § 46, § 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa (Dz.U. Nr 38, poz. 454), orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów obrębu S. – Wieś, gmina S. zmian w części opisowej i kartograficznej operatu. Zmiana polegała na uzgodnieniu części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji ze stanem prawnym ujawnionym w Dziale I szym ksiąg wieczystych [...] i [...] (dawna KW [...]), przez przywrócenie oznaczenia, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych i konfiguracji granic dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wszczęcie postępowania z urzędu zawiadomieniem z dnia 13.02.2007 r., zostało poprzedzone skargą A. M. do Głównego Geodety Kraju i korespondencją tego organu z Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Organ I instancji na podstawie odpisów z księgi wieczystej ustalił, że A. M. według stanu na 12 lutego 2007 r. jest w księdze wieczystej [...] wpisany jako właściciel m.in. działek rolnych [...], [...], [...] i [...], a w księdze wieczystej [...] (dawna [...]) jako właściciel działek [...], [...] i [...]. Ustalił dalej organ, że operatem pomiarowym z dnia 27 stycznia 1979, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...], części powierzchni działek [...], [...] i [...] objętych KW [...] (dawna 1[...]) ujawniono w operacie ewidencji jako użytek drogowy – drogi na gruntach R III a. Oznaczenie użytku drogowego odpowiadać miało pomiarowi wykonanemu w celu wywłaszczenia na potrzeby pasa drogowego. Natomiast innym operatem pomiarowym z dnia 20 lipca 2004, przyjętym do powiatowego zasobu dokumentacji geodezyjno kartograficznej za Nr [...], dokonano podziału objętych KW [...] działek rolnych [...], [...], [...] i [...] własności A. M. na działki [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] i podział ten uwidoczniono w części opisowej i kartograficznej ewidencji gruntów. Starosta K. ustalił, że sam podział działek własności A. M. operatami pomiarowymi przyjętymi do zasobu, nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia go do części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów, gdyż nie został poprzedzony decyzją regulującą stan prawny pasa drogowego oraz przyjął, że podział działek rolnych w sposób wskazany na mapie był niedopuszczalny. Wprowadzenie zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów, polegało na przywróceniu w ewidencji oznaczenia działek [...], [...], [...] i [...], ich powierzchni i rodzaju użytków oraz konfiguracji, do stanu sprzed przyjęcia do zasobu operatu pomiarowego z dnia 22 lipca 2004 r. Natomiast w odniesieniu do działek [...], [...] i [...], całemu obszarowi tych działek przywrócono charakter użytku gruntowego – gruntów ornych R III a. Zdaniem organu, na gruncie nie można określić faktycznego stanu użytkowania poszerzonego pasa drogowego. W odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy S. podnosił, że operatem z 20 lipca 2004 przyjętym do zasobu za Nr [...], podzielono m.in. działki A. M. Nr [...], [...], [...] i [...] w celu uregulowania tych fragmentów nieruchomości, które w latach 80-tych zostały zajęte pod drogę. Zdaniem składającego to odwołanie, podział operatem z 2004 r. był wykonany z inspiracji A. M., który sam domagał się uregulowania fragmentów zajętych pod drogę, oraz podpisał protokół graniczny działek a tym samym wyraził zgodę na ich podział. A. M. w swoim odwołaniu wniósł "o przywrócenie granic do stanu pierwotnego, przez usunięcie asfaltu z działek [...], [...], [...] oraz gruzu na pozostałych działkach. Rozpatrując odwołania Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął za własne ustalenia organu I instancji uzupełniając je opisem korespondencji poprzedzającej wszczęcie z urzędu przez Starostę K. postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji. Odwołując się do materiału dowodowego zgromadzonego przed organem I instancji, organ odwoławczy dokonał ustaleń uzupełniających. Nawiązując do wchodzącego w skład operatu pomiarowego KERG [...] protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości z 5.06.2004 r. podpisanego m.in. przez A. M. i protokołu z utrwalenia punktów granicznych organ odwoławczy wskazał, iż nie doszło do zawarcia umowy notarialnej m. A. M. a Gminą S. przenoszącej, na rzecz Gminy prawo własności części działek. Zdaniem organu odwoławczego protokoły dotyczące zgody tylko na przyjęcie granic zewnętrznych nieruchomości ulegającej podziałowi nie stanowią jednak przejawu zgody na sam podział nieruchomości. Z tych względów, organ odwoławczy uznał, że zgodny z prawem jest taki stan ewidencji, który odpowiada stanowi z ksiąg wieczystych. Za podstawę swego stanowiska przyjął Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przepisy art. 20 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie gruntów i budynków. Odnosząc się do odwołania A. M. organ odwoławczy wskazał, że zgłaszane w nim żądania należą do sfery postępowań przed sądami powszechnymi. Powyższe motywy przemawiały w przekonaniu organu odwoławczego za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wniosła Gmina S. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisu § 49 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Naruszenia powyższego przepisu Gmina upatruje w tym, że Starosta miał obowiązek zawiadomienia wydział ksiąg wieczystych o przyjętych do ewidencji gruntów zmianach dotyczących oznaczenia powierzchni i konfiguracji działek, a wynikających z przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22 lipca 2004 r. za Nr KERG [...] operatu dzielącego działki [...], [...], [...] i [...]. Skarżąca gmina wskazała, że przepis § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia daje podstawę do wprowadzenia w ewidencji zmian wynikających z przyjętego do zasobu opracowania geodezyjnego i kartograficznego zawierającego wykazy zmian danych w ewidencji. W przekonaniu skarżącego brak umowy w przedmiocie przyjęcia przez Gminę S. części nieruchomości A. M. zajętych pod drogę, nie stał na przeszkodzie wprowadzeniu w ewidencji zmian wynikających z podziału działki nadal stanowiących jego własność. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu przyjęte do zasobu opracowanie-operat pomiarowy z 22 lipca 2004 r., nie mógł samodzielnie stanowić podstawy do wprowadzenia z urzędu do ewidencji objętej tym opracowaniem zmiany, tj. podziału działek własności A. M. Organ wskazał, że teren objęty operatem, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy s. położony jest w obszarze użytków rolnych. Wskazując na przepis art. 93 ust. 2 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), podkreślono, że wydzielenie na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne działek mniejszych niż 0.3 ha jest dopuszczalne jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Organ odwoławczy zajął stanowisko, że zaskarżona decyzja "sanuje" zaistniały błąd i przywraca dane ewidencyjne sprzed stanu wynikającego z operatu z 22 lipca 2004 r. z tych względów nie zachodzi naruszenie § 49 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zaskarżona decyzja podlega kontroli Sądu administracyjnego na płaszczyźnie zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli, Sąd - stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż przytoczone na jej poparcie. Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej decyzji Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dnia [...], wydana została ona po rozpatrzeniu odwołań "Burmistrza Miasta i Gminy S." oraz A. M. W aktach sprawy (k. 28) znajduje się odwołanie oznaczone jako odwołanie Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz podpisane i opatrzone pieczątką Burmistrza. Jest ustalone w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, iż organ gminy – burmistrz, nie ma i nie może mieć własnego interesu prawnego przydającego mu przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie zaś z przepisem art. 127 § 1 kpa odwołanie służy stronie. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w nadal aktualnej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5.07.1999 OPS 16/89 (ONSA 199/4/119), stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Badanie interesu prawnego winno nastąpić w toku rozpoznania odwołania przy ewentualnym uzupełnieniu ustaleń w trybie art. 136 kpa. Ewentualny interes prawny w złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji, mógł natomiast służyć Gminie S., którą na zewnątrz reprezentuje jej organ wykonawczy – Burmistrz Miasta i Gminy. Nie zostało zatem przed organem II instancji wyjaśnione czy odwołanie złożył Burmistrz Miasta i Gminy S. im. własnym, czy też odwołanie wniosła Gmina S. reprezentowana przez Burmistrza, a jeżeli tak to jaki interes prawny przydaje jej przymiot strony. Już ta okoliczność powoduje, że uchyleniu uległa tylko zaskarżona decyzja organu II instancji. Wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym, iż odwołanie wniosła w istocie Gmina działająca przez Burmistrza Miasta i Gminy S., stworzy dopiero podstawę do rozpatrzenia dwóch odwołań: jednostki samorządu terytorialnego i A. M. Rozpatrując ponownie odwołanie czy odwołania wniesione od decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] będzie miał Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na uwadze poniższą, wiążącą organ z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Decyzja organu I instancji nie jest jednorodna co do przedmiotu rozstrzygnięcia. W świetle ustaleń zawartych w decyzji organu odwoławczego i organu I instancji uczestnik A. M. jest właścicielem działek Nr [...], [...] i [...] objętych KW Nr [...] dawna [...]). Działki te nie uległy podziałowi na dalsze działki. Natomiast operatem pomiarowym z dnia 27 stycznia 1979 r. przyjętym do zasobu za Nr [...], w ramach oznaczeń konturów użytków i klas gleboznawczych dla części obszaru tych działek w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów przyjęło charakter użytku drogowego "dr-R III a". Wprowadzone zatem do ewidencji zmiany co do tych działek dotyczyły jedynie charakteru użytków gruntowych i powierzchni ich konturów w ramach niezmienionej ogólnej powierzchni tych działek. Zawarte zatem wyrzeczenie w decyzji o "przywróceniu oznaczenia, powierzchni użytków gruntowych i konfiguracji granic działek" nie może być odniesione do działek wymienionych wyżej. Z treści samego odwołania uczestnika A. M. wynika, że część tych działek jest faktycznie pokryta asfaltem. Należy zatem przy rozpatrzeniu odwołania (odwołań) w tym zakresie rozważyć czy wprowadzenie do ewidencji danych, zmian przydających całej powierzchni tych działek charakter użytku rolnego – R III A – w ramach informacji z zakresu danych dotyczących użytków gruntowych i klas gleboznawczych (§ 59 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. o ewidencji gruntów i budynków), nie pozostaje w sprzeczności z zasadą aktualności operatu (§ 44 pkt. 2 Rozp.). W odniesieniu natomiast do zmian w ewidencji mających dotyczyć działek [...], [...], [...], [...] stanowiących wedle odpisu z księgi wieczystej Nr [...] własność uczestnika A. M., należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Ustawa ta określiła zasady podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (poza przypadkami gdy o podziale orzeka sąd). Tylko podział nieruchomości polegający na wydzielaniu wchodzących w jej skład działek gruntu, odrębnie oznaczonych w katastrze nieruchomości, nie wymaga decyzji zatwierdzającej podział. Chodzi zatem o działki ewidencyjne już istniejące i podział nieruchomości tymi działkami. Trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że samo przyjęcie do zasobu geodezyjno-kartograficznego za Nr. [...] operatu pomiarowego, którym zaprojektowano podział m.in. działek [...], [...], [...] i [...] własności uczestnika A. M. na dalsze działki nie podzieliło prawnie tych działek i nie stanowiło samoistnej podstawy do wprowadzenia w ewidencji zmian polegających na uwidocznieniu działek powstałych z tego geodezyjnego podziału. Nie były jednak czynione ustalenia czy wydana była w sprawie podziału ostateczna decyzja Burmistrza oparta m.in. na przepisie art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie stanowiska, że zaprojektowany operatem pomiarowym dnia 22 lipca 2004 r. przyjętym do zasobu za Nr [...], podział w/w działek samodzielnie stworzył nowe działki, podlegające oznaczeniu w katastrze jako działki odrębne lecz nadal własności uczestnika, co miałoby umożliwić podział nieruchomości przez wydzielenie niektórych wchodzących w jej skład działek, stanowiłoby obejście przewidzianej art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady, iż podstawę podziału nieruchomości stanowi decyzja. Z powyższych względów orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na uwadze treść decyzji organu I instancji na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylona decyzja organu II instancji nie może być wykonana. Oznacza, że jeszcze przed wprowadzeniem niniejszego wyroku decyzja organu I instancji nie ma przymiotu decyzji ostatecznej.