III SA/Kr 583/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia skargę odrzucić. Komendant Powiatowy Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia J. B. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), z uwagi na oczywistość popełnienia przestępstwa, które uniemożliwia pozostawanie w służbie (kierowanie w dniu 28 listopada 2013 r. w stanie nietrzeźwości pojazdem mechanicznym - art. 178a § 1 kk). W toku tego postępowania w dniu 31 grudnia 2013 r. J. B. złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na zły stan psychiczny uniemożliwiający mu obronę. W tym samym dniu Komendant Powiatowy Policji wydał rozkaz personalny Nr [...] o zwolnieniu ze służby J. B., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] 2014 r. Nr [...] uchylił rozkaz personalny Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując m.in. na konieczność rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił zawieszenia postępowania nie znajdując ku temu podstaw w przepisach art. 97 i art. 98 k.p.a. oraz uznając, że J. B. w związku z zaistniałą chorobą jest w stanie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym. J. B. w zażaleniu na powyższe postanowienie stwierdził, że wydane w dniu 17 lutego 2014 roku postanowienie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdził również, że postępowanie administracyjne w tej sprawie było prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa, o czym świadczy pismo z dnia 17 lutego 2014 roku informujące go, że wydane przez Komendanta Powiatowego Policji w dniu 11 lutego 2014 roku zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, mające związek z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2014 roku, jest nieważne i należy je traktować jako pozbawione mocy prawnej. Zauważył również, że w tej samej sprawie zostały wszczęte dwa postępowania administracyjne. Poinformował, że w związku z chorobą nie jest zdolny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym i nie posiada świadomości udziału w tym postępowaniu. Ponadto stwierdził, że mimo złożonych wniosków i zaświadczeń lekarskich Komendant Powiatowy Policji nie zastosował przepisu art. 97 § 1 k.p.a., dążąc do przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału skarżącego, pozbawiając go przysługujących mu uprawnień do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji w postępowaniu. Jednocześnie poinformował, że przebywa na zwolnieniu lekarskim do dnia 12 marca 2014 roku i posiada zaświadczenie lekarskie od biegłego sądowego, które przesłał do KPP. Wobec powyższego wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego stosownie do art. 97 § 1 k.p.a. do czasu uzyskania pełnej świadomości otaczającej go rzeczywistości, by mógł świadomie brać udział w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2014 r. Nr [...], znak: [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 k.p.a., w szczególności strona nie utraciła zdolności do czynności prawnych. J. B. nie jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie. Zatem jako osoba pełnoletnia ma pełną zdolność do czynności prawnych, nawet gdyby cierpiał na chorobę psychiczną (tak: postanowienie SN z 2 sierpnia 1970 r. sygn. I CZ 84/70). Nie istniały więc też jakiekolwiek przesłanki do powołania jako biegłego lekarza psychiatry, tym bardziej, że nawet ustalenie istnienia dolegliwości natury psychicznej nie miałoby znaczenia dla wyjaśnienia sprawy. Zwrócono uwagę, że przedmiotem postępowania administracyjnego było zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji z uwagi na oczywistość popełnienia przez niego przestępstwa, które uniemożliwiło dalsze pełnienie służby. Postępowanie to nie było postępowaniem dyscyplinarnym uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o Policji, w którym ma znaczenie stan psychiczny obwinionego. Nie zachodziły również przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., gdyż przedmiotowe postępowanie było wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. Skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 lutego 2014 r. Nr [...], znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. B. Skarżący wskazał, że organy Policji bezkrytycznie przyjęły, że był on "w pełni świadomy otaczającej go rzeczywistości i może świadomie brać udział w postępowaniu". Zdaniem skarżącego organy winny były powołać z urzędu lekarza psychiatrę, który oceniłby jego zdolność działania w postępowaniu administracyjnym. Twierdzi, że nie był zdolny do uczestniczenia w postępowaniu z uwagi na brak "świadomości otaczającej go rzeczywistości". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji skarga nie zasługuje na uwzględnienie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podniesione w skardze przez stronę. W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepis art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zawierał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie", która pozostaje nadal aktualna. Przed wskazaną wyżej nowelizacją powyższy przepis stwierdzał, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Jak podkreślono w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji k.p.a., aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wskazał, że skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, przy posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn należy przyjąć za uzasadnione wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a., strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, LEX nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEX nr 663658). Przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. II OSK 2921/12 oraz II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2148/11, dostępne pod adresem: publ. http://orzecznia.nsa.gov.pl). W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 k.p.a. (por.: postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 września 2012 r., II SA/Ke 464/12; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r., II SA/Gd 715/11; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., SA/Wa 1443/12; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., IV SA/Po 991/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/Gl 1165/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r., II SA/Gl 1134/13 - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi zatem wątpliwości orzecznictwa, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 466/11, publ. LEX nr 1122843; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 630/12; LEX nr 1235827; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 159/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro, w świetle art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, to mając na uwadze, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, stwierdzić, należy, że rozpoznanie przez sąd skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne, a zatem podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14; postanowienie NSA z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2454/12; postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2013 r., II OSK 1272/12; postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12).